他山之石：看欧盟如何监管私募基金

一、欧盟两部重要指令：《另类投资基金管理人指令》与《可转让证券集合投资计划》(UCITS)

自2013年开始，欧盟通过《另类投资基金管理人指令》(AIFMD)正式规定了私募基金的概念，即“另类投资基金”(AIF)，泛指从事下列投资行为的“集合投资计划”：从投资者处募集资金，并为了这些投资者的利益、根据已确定的投资策略进行投资;且该集合投资计划不属于需要按照欧盟《可转让证券集合投资计划》(UCITS)获得审批的基金(UCITS在欧盟广泛用于可以面向公众投资者募集的公募型基金，不但基金管理人本身需要获得牌照、UCITS基金本身也需要由监管机关进行实质审查和登记，因此这一规定就厘清了私募基金和公募基金的边界).

在AIFMD的定义下，作为一家“另类投资基金”(AIF)，该基金还需满足以下前提：1、不具有一般的商业或实业之目的;2、该实体从投资者那里筹集的用于投资的资金，以期为这些投资者产生一笔汇集的回报;3、该实体的基金份额持有人或股东(作为一个集体)不对投资实体日常管理的处置权或控制。这些前提条件的实质就是排除了为实业运营目的成立的合资公司、强调了基金存在基金管理人受投资人之托、为投资人管理资产的特性。

此外，AIFMD还规定了一些除外和豁免的情况(在欧盟立法的概念中，“除外”的事项一般指不具备受监管事项的有关特性、而“豁免”往往指具备了有关特性但是出于监管的目的不包含在监管范围内)。除外的情况包括员工期权计划、控股公司、超越国际的金融机构(例如世界银行)、央行等等。豁免的情况包括合资公司、理财专户。

二、各类私募基金统一监管、按规模分级监管的立法体例

在AIFMD立法框架内，并没有对开放式私募基金(即对冲基金以及其他投资于流动性较高资产类别的基金)和封闭式基金(即私募股权基金以及其他投资于流动性较低资产类别的基金)进行区别监管，而是实施了统一监管。但是在AIFMD中针对小规模另类投资基金管理人(Small AIFMs)的制度里，对开放式基金和封闭式基金进行了有差别的对待。

值得一提的是，AIFMD对大型另类投资基金管理人进行严格的监管，而对小规模另类投资基金管理人则采取较为宽松的监管方式。这也是AIFMD对于立法适当性的一个体现。立法适当性是欧洲联盟条约(Treaty on European Union)中的明文规定，欧盟采取的行动包括立法行为要和目标相适应，仅仅在必须的情况下进行适度监管。由于小规模另类投资基金管理人往往在人力物力方面不具备充分符合AIFMD的实力，所以如果将其纳入AIFMD的全面监管，可能会给小规模另类投资基金管理人带来与其管理资产和风险不匹配的运营成本。

AIFMD允许欧盟成员国为一定资产规模以下的小规模另类投资基金管理人(Small AIFMs)建立监管程度较低的制度，其中AIFMD第3条第2款规定，小规模另类投资基金管理人可在一定程度上豁免适用AIFMD的监管要求。在AIFMD下，成为一个小规模另类投资基金管理人需要满足以下条件。

1、该基金管理人的管理资产规模总计在5亿欧元以内，其中基金管理人管理的每一只基金均不运用杠杆，且在五年内投资人没有赎回基金份额的权利(不运用杠杆以及具备较长的锁定期是风险投资基金以及较早期私募股权基金的显著特征);或2、其他所有资产规模总计在一亿欧元以下的基金管理人(这一条规定就包括了管理对冲基金资产在内的小规模另类投资基金管理人).

上述所说资产规模应由该基金管理人所管理的所有另类投资基金的资产规模合并计算而得，也就是说这个数字标准适用于基金管理人所有在管资产而不是用于单只基金。由此可见，AIFMD对于对冲基金等开放式基金的管理人实施更严格的规定，一旦资产规模总计超过1亿欧元就需要接受AIFMD的全面监管(而非开放式基金达到5亿欧元才需要接受全面监管).

相较于全范围基金管理人(full-scope AIFM)，小规模另类投资基金管理人承担更少的合规性和申报义务。例如，往往AIFMD转化为本国法之后小规模另类投资基金管理人不需要申请相关的牌照只需要进行注册;小规模管理人无需对其管理的基金委任存托机构(depositary);而且如果其将有关管理或风控只能转委托给其他第三方，第三方也同样受到有关的豁免。不过尽管存在上述的豁免情形，欧盟成员国仍需确保小规模另类投资基金管理人进行注册或满足相应监管部门的基本的信息披露要求。

比之全范围基金管理人，小规模另类投资基金管理人的劣势在于无法享受单一护照制度，即小规模另类投资基金管理人管理的基金无法按照AIFMD规定的便利政策在每一个欧盟国家推介募集。但是小规模另类投资基金管理人可以自愿选择符合AIFMD全面监管要求，以享受推介募集的单一护照制度的便利。在实践中，小规模另类投资基金管理人往往根据目标投资人所在地来判断是否自愿接受AIFMD全面监管要求。

全范围基金管理人与小规模另类投资基金管理人在审批/注册、资本充足性要求、额外要求、营销、报告义务、存托机构、运营义务、透明度要求等方面存在监管差异。

三、风险投资基金/创投基金在AIFMD和EuVECA如何监管

为了鼓励欧盟创投基金的发展、从而推动中小企业的发展，欧盟委员会于2013年正式出台了两部重要的条例。《欧盟风险投资基金条例》(European Venture Capital Funds Regulation)(“EuVECA”)和《欧洲社会企业基金条例》(European Social Entrepreneurship Regulation)(“EuSEF”).

上述这两部条例主要针对投资于风险投资基金和社会企业的小规模另类投资基金管理人。

作为背景，上文提到AIFMD对经充分审批且符合AIFMD严格规定的管理人授予“单一护照制度”，使其可以在欧盟28个成员国管理和向专业投资人推介募集基金。而对于那些受欧盟以外的法规监管，或尽管在欧盟境内经营、但由于规模过小而未纳入AIFMD全面监管范围的小规模另类投资基金管理人(small AIFMs)，全面符合AIFMD的规定要求相对来说负担较重，通常不享有单一护照制度的募集便利。

而EuVECA或EuSEF提供的优惠政策就在于，虽然很多风险投资基金或者社会企业基金的管理人属于小规模另类投资基金管理人的范畴，但是一旦管理人和基金本身符合了EuVECA和EuSEF有关条件之后，他们管理的基金就成为了欧盟风险投资基金或欧盟社会企业基金，仍可以享受单一护照制度、取得在欧盟境内销售基金的权利。

EuVECA和EuSEF规定的条件一方面包括小规模另类投资基金经理人的一些主要特征，包括5亿欧元以下、锁定期5年、不使用杠杆的封闭式基金等。此外，对于基金本身，也有一定要求，例如至少管理资产的70%要用来进行中小企业投资(中小企业对年收入、员工人数、股票是否上市等有一定要求)和社会企业(有可量化的、积极社会影响力而且以此作为首要目标)投资，且基金不能使用杠杆等。