企业应如何参与新型城镇化ppp项目？看这沪粤冀三地案例就够了

在财政部PPP中心公布的PPP季报发现，片区开发PPP项目在财政部PPP项目库的入库项目数量中占据前列，并且已经连续四个季度之内位居前三。

不过，“片区开发”在我国现行有效的法律法规政策中并无相关定义，一般可以理解为，片区开发是指在符合国家以及当地规划的前提下，对拟开发建设的区域进行一体化的改造、建设、经营和维护，主要包括两大部分：一是狭义的土地一级开发，即指按照土地利用总体规划、城市规划、土地储备计划等相关规划的要求，由土地一级开发主体对一定区域内纳入土地储备的土地进行拆迁、土地平整和适当的市政基础设施建设，使该区域范围内土地具备上市供应条件的行为；二是涵括基础设施与公共服务设施等项目建设和运营。

我国正在实施新型城镇化发展战略，新城开发、旧城改造等正是片区开发中的典型形式，比如近期备受关注的中信滨海新城项目、五矿信托沈抚新城项目和肇庆新区中央绿轴生态城开发项目。

不过，片区开发兼具高投入、周期长、复杂性等特点，基创建设（wechat：jichuangjianshe）认为，如何妥善处理片区开发中的各种问题，推动片区开发的顺利进行，是现阶段城镇化发展的重中之重。PPP模式作为一种兼具融资与管理功能的合作模式，不仅能够有效解决现阶段片区开发中融资难的问题，化解地方债务危机，还能够有效调动社会资本的积极性。同时，在片区开发中引入PPP模式也为社会资本带来了新的投资机遇。

基创建设注意到，今年2月，我国首个关于各类开发区的总体指导文件——《关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》对新形势下做好开发区工作作出了全面部署，文件首次提出“引导社会资本参与开发区建设，探索多元化的开发区运营模式”，鼓励以PPP模式开展开发区公共服务、基础设施类项目建设，鼓励社会资本在现有开发区中投资建设、运营特色产业园。

下面我们以中信滨海新城PPP项目、上海重固镇新型城镇化建设PPP项目以及固安产业新城ppp项目作为主要案例，看看片区开发中ppp的运作模式。

案例一：中信滨海新城PPP项目

中信滨海新城项目是一个综合性城市开发运营项目，包括土地一级开发、城市级基础设施、公建配套和城市产业投资的一系列资源整合，是中信集团与汕头市人民政府通过战略合作联袂打造的广东省城镇化标杆项目。

在具体的PPP合作实践中，政府提供资源、政策支持，和操作合法性的支持，还有行政事业上的配合；而企业则是做项目的筹资、规划、建设、运营。

项目的合作范围内达到168平方公里，首开区域12.4平方公里，开发建设内容包括五个方面，首先是基础设施建设，包括一条投资达60亿的过海隧道；其次是土地整理；第三是大型公建配套，包括博物馆、学校、医院、城市公园、影剧院等；第四是产业配套，包括城市商业、旅游酒店、体育健康、文化创意园等；第五是旧村改造。

中信滨海新城项目PPP模式投融资结构说明：

1. SPV（中信滨海新城投资发展有限公司）以增资式收购股权的51%的方式与濠江区人民政府共同设立苏埃隧道项目公司 。

2. 政府主要是提供土地资源和政策资源；SPV主要负责整个项目的策划规划、资本运作、融资、产业运作、包括整个项目的运营管理还有品牌输出，资源整合等等。

3. 隧道项目建设将带动土地升值，进行招拍挂之后，地方政府会按照协议将前期投入及相应的投资回报返还给企业。

4. 地块出让的时序根据需求进行，出让价格根据市场调整，确保开发商都合理的利润空间。政府把部分招商权力让渡给了企业。

基创建设（wechat：jichuangjianshe）需要特别说明的是，该项目是国内首个获立法保障的PPP项目，曾经获得汕头区市两级人大审议批准，在ppp模式自身面临着立法不完善的背景下，该项目的立法实践意义颇大。

案例二：上海重固镇新型城镇化建设PPP项目

重固新型城镇化建设首批项目包括731亩的城中村改造工程、20多平方公里的美丽河湖建设计划，以及公交枢纽等10多个子项目的建设，力争用3年时间，大幅改善百姓居住条件、全镇基础设施和生态环境水平。

经过政府采购招标、竞争性磋商，中建八局、中建方程被选定为社会合作伙伴。由此，央企、政府性基金、重固镇集体经济组织共同参与的混合所有制联合体，成为了重固新型城镇化建设的实施主体。

作为社会资本的中建八局，将获得政府担保、零风险的收益率，还可以参与具体项目的市场化投资。在重固镇新型城镇化PPP模式中，政府性基金也是社会资本的组成部分。农村集体资产参与新型城镇化PPP项目，更是一大亮点。据介绍，在这个项目中，重固镇集体经济组织也占到了10%的股权，今后将获得稳定的收益；同时，整个项目将拿出5万平方米商业面积，让渡给重固镇集体经济组织，让当地农民分享城镇化“红利”。

PPP项目业务范围说明：

1. 青浦区政府旗下青发集团、重固镇集体经济组织、中建联合体将共同出资组建项目公司作为实施本次PPP项目的唯一主体。

2. 采取一次授权、分期分类开发的模式，由政府与社会资本开展区域内新型城镇化整体投资建设开发合作。

3. 一次性授权的范围包括规划修编、土地整理、基础设施、配套设施、功能提升项目的投资建设运营、产业导入和产业发展服务等。

4. 青浦区政府会建立相应的考核机制对社会资本的工作绩效进行考核。

5. “政府主导，市场运作”的方式推进，青浦区政府在涉及公共利益的事项上拥有一票否决权。

项目采用“1+3+X模式”回报模式：

所谓“1”，即一个基本模式，主要指综合开发模式；采取成本报销的方式。在基础开发过程中，以镇政府为责任主体，项目公司为实施主体，主要适用于开展动迁安置、基础设施建设等内容。资金来源为土地出让。

“3”，指的是三个补充模式，包括政府购买模式，主要适用于开展集建区外的部分公共设施的建设和运营，如美丽乡村建设，资金来源为政府中长期预算及各类专项资金。

缺口补助模式，则主要适用于集中建设区内部分功能项目及公共设施项目的建设，资金来源为二级开发的存量收益，即定向出让价差。特许经营模式，按照上海市特许经营权管理办法实施，无需配置财政资金及经营性用地。“X”即其他可能的合作模式。

投资主体将按照实际发生投资额的一定比例获得投资回报，还可以通过相关建设工程利润、二级市场开发、产业导入绩效报酬等产生其他额外收益。

社会资本将不参与土地收入的分成，所有的土地收入将全部留在重固，“产镇融合、城乡融合、生态融合、文化融合”。

未来在城中村改造时，将有5万平方米的商办物业无偿移交农村集体经济组织，让农民获得长期回报，保障农民权益。

该项目中，农村集体资产作为社会资本参与ppp，本身便是一大亮点。基创建设认为，农村集体经济成分的加入，使得市场需要重新审视社会资本的内涵：即不应过分局限于国有资本与民营资本。

案例三：固安产业新城ppp项目

在2002年，固安县政府通过公开竞标，引入华夏幸福投资、建设、运营固安工业园区。根据合作协议，固安县政府委托上市公司华夏幸福整体投资开发园区，并划清了政府与企业的职责边界。政府主导重大决策、组织制定规划、确定标准规范、提供政策支持；企业作为投资及开发主体，全权负责固安工业园区的开发建设业务，如筹措资金投入、建设基础设施、配套公共服务、城市运营管理、产业招商、专业咨询服务及打造区域品牌等。在这一过程中，政府负责基础设施及公共服务价格和质量的监管，以保证公共利益最大化；华夏幸福承担产业新城设计、建设、运营、维护工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”回收投资成本。

主要运作模式：

1.固安县政府与华夏幸福公司签订排他性的特许经营协议，设立三浦威特园区建设发展有限公司(简称三浦威特)作为双方合作的项目公司(SPV)，华夏幸福公司向项目公司投入注册资本金与项目开发资金。项目公司作为投资及开发主体，负责固安工业园区的设计、投资、建设、运营、维护一体化市场运作，着力打造区域品牌;固安工业园区管委会履行政府职能，负责决策重大事项、制定规范标准、提供政策支持，以及基础设施及公共服务价格和质量的监管等，以保证公共利益最大化。

2.通过特许协议，固安县政府将特许经营权授予三浦威特，双方形成了长期稳定的合作关系。三浦威特作为华夏幸福公司的全资公司，负责固安工业园区的项目融资，并通过资本市场运作等方式筹集、垫付初期投入资金。此外，三浦威特与多家金融机构建立融资协调机制，进一步拓宽了融资渠道。

3. 基于政府的特许经营权，华夏幸福公司为固安工业园区投资、建设、开发、运营提供一揽子公共产品和服务，包括土地整理、基础设施建设、公共设施建设、产业发展服务，以及咨询、运营服务等。截至 2014 年华夏幸福公司在固安工业园区内累计投资超过 160亿元，其中，基础设施和公共服务设施投资占到近 40%。

4.双方合作的收益回报模式是使用者付费和政府付费相结合。固安县政府对华夏幸福公司的基础设施建设和土地开发投资按成本加成方式给予 110%补偿;对于提供的外包服务，按约定比例支付相应费用。两项费用作为企业回报，上限不高于园区财政收入增量的企业分享部分。若财政收入不增加，则企业无利润回报，不形成政府债务。

5.社会资本利润回报以固安工业园区增量财政收入为基础，县政府不承担债务和经营风险。华夏幸福公司通过市场化融资，以固安工业园区整体经营效果回收成本，获取企业盈利，同时承担政策、经营和债务等风险。

该项目的开启时间甚至比官方推广ppp还要早，堪称ppp领域的先河，其形成的产城融合模式属于在基础设施和公用设施建设基础上的整体式外包合作方式，形成了“产城融合”的整体开发建设机制，提供了工业园区开发建设和区域经济发展的综合解决方案。该模式甚至被特色小镇视为建设模式的标杆（具体可参见微信文章《PPP模式下，企业除了给予特色小镇资金支持，还有产业集聚资源》）。