庹国柱：让农业保险在打赢脱贫攻坚战中作出更大贡献

　　新年伊始，中共中央和国务院发布了2004年以来的第17个“一号文件”：“关于抓好‘三农’领域重点工作确保如期实现全面小康的意见”（以下简称“一号文件”）。这个重要文件指出，“2020年是全面建成小康社会目标实现之年，是全面打赢脱贫攻坚战收官之年”。党中央认为，要实现上述两大目标，“脱贫攻坚最后堡垒必须攻克”。

　　农业保险作为脱贫攻坚的重要政策工具和实现小康的重要抓手，在近十多年农业和农村发展中，为农户的稳收和增收贡献了行业的力量，做出了出色的成绩，受到广大投保农户的热情赞扬，也得到各级政府的充分肯定。在当前打赢脱贫攻坚战和全面实现小康的决胜阶段，农业保险担负着义不容辞的责任。一号文件针对当前农业保险推行中存在的突出问题，提出了四个方面的重要指导意见。

　　落实保费补贴政策

　　在“强化农村补短板保障措施”部分，中央首先强调要“抓好农业保险保费补贴政策落实”。为何强调抓落实？主要是因为在不少地方中央和省市的财政补贴政策没有很好落实。保险合同签订了，甚至保险责任也履行了，可是保费补贴没有全拨下来，或者没有拨付给保险机构。有的县级政府甚至将中央和省市财政下拨的农业保险保费补贴款截留、挪用。造成保险公司连年大面积出现巨额“应收保费”。笔者2019年11月曾到某省调查，在该省做农业保险业务最多的三家公司，历年积累的“应收保费”比当年的全部保费还多。其中一家公司账面上的保费收入是6.1亿元，但“应收保费”却是6.9亿元，是当年保费收入的113%。最近调查的一家省分公司，2019年农业保险保费账面总收入约15亿元，不算当年未结清的保费补贴款，2019年之前积累的“应收保费”就有3.3亿元，占2019年保费总收入的22%。当然，这个问题2019年已经引起中央有关部门的高度重视，财政部专门下发了文件，要求“加强农业保险保费补贴资金的管理”，提出了解决办法并带头清理“应收保费”，收到了一定效果。

　　一号文件有的放矢地强调抓好农业保险保费补贴政策落实，就是希望将财政给农业保险的保费补贴真正拨付给签定和履行农业保险合同的保险机构。保险就是一种风险互助，保险公司只是一个组织风险互助的中介服务机构，保费就是履行农业风险损失补偿之源，成长农险这棵大树之根。保费收集不起来，保险机构很难持续经营，农业保险损失补偿就成了无源之水、无本之木，这是个再浅显不过的道理。事实上有的保险公司就是因为这要不回来的“应收保费”，而举债履行给农户的赔款责任。要使农业保险的制度完善和可持续，进一步落实该项政策是当务之急。

　　督促公司认真赔款

　　国家下这么大的力气举办政策性农业保险，仅中央财政支持的20多种农业保险标的的保险，其保费补贴力度已经高达80%。如此高的保费补贴，为的是加强国家的农业风险管理，支持和保护我国农业的稳定和可持续发展。出灾受损之时，要的就是一个“赔”字，遇到灾害发生损失，如果保险经营机构不认真履行保险合同，不折不扣地依约及时足额赔付，这保险又有何用。

　　问题是，因为地方政府、保险公司或者农险产品设计不当方面的原因，常常是赔不到位，赔付不公。一方面因为制度的原因，保险机构没灾或者小灾，也要通过包括假收费或者返还的方式把20%的农户自交的保险费以赔款的方式“赔”出去；另一方面遇到真正需要发挥补偿职能的大灾时，搞所谓“协议赔付”，大赔化小，或者以各种理由赖账，拒赔、拖赔、少赔问题就这样发生了。不该赔的赔了，固然需要解决，但主要问题是赔不到位。所以中央要求“督促保险机构及时足额理赔”。这个问题解决好，农户的投保积极性才会进一步高涨，农业保险制度的优越性才能彰显，政府的农业发展和乡村振兴政策目标才能实现。

　　当然，解决问题还要从多方位入手。首先，是地方政府要认真执行财政部、农业农村部、银保监会和林草局四部委发布的《关于加快农业保险高质量发展的指导意见》（以下简称《指导意见》）所指出的“明晰政府与市场边界，地方各级政府不参与农业保险的具体经营”，不能再给某些保险机构不认真履行赔款责任以“协议赔付”的机会和借口，还要监督和督促保险机构及时足额履行赔款责任。其次，是要通过规则和产品设计上的改进（包括免赔条款问题），减少和杜绝无灾也赔、小灾也赔的问题，减低赔付平均化倾向，让保险基金真正解决中灾、大灾的足额赔偿问题。这个无灾和小灾赔付问题解决不好，也肯定影响“及时足额赔付”的落实。最后，在理赔端，必须严格监管。监管部门不仅要及时了解农业灾害发生后的赔付动态，了解和帮助保险机构解决实际困难，也要对那些无理拒赔、拖赔等问题及时处理，问题严重者，应当严厉查处。有了这三条，及时足额赔付就能够比较顺利实现。

　　继续加强“期保”合作

　　大约五六年前，期货界找到了一个直接进入支援农业现代化和乡村振兴的切合点，那就是与农业保险界合作，开发出“保险+期货”的创新产品。此前，期货市场虽然也有不少农产品期货期权产品，但毕竟有点“高大上”的味道，跟广大农户离得有点远。特别是在中央进行农产品定价机制改革的档口，农户因为市场价格的大幅下跌损失惨重。政府需要农业保险为广大农户的价格风险提供风险保障，这个时候“保险+期货”产品试验应运起步，给解决农产品价格风险损失问题找到了一个较好途径。这几年，“期保”的这种合作日益紧密，试点项目越来越多，我自己2019年就在郑州商品交易所参加过几十个棉花、甘蔗、苹果、红枣等农产品“保险+期货”项目的评审。众多的“保险+期货”试验项目在为农户补偿农产品价格风险损失方面发挥了积极的作用。所以，一号文件在“强化农村补短板保障措施”部分，强调要“优化保险+期货试点模式，继续推进农产品期货期权品种上市。”根据这个要求，“保险+期货”的试验，不仅产品需要增加，标的也需要拓宽，期货期权市场的建设也要配套，比如农产品的期货期权交易品种还比较少，也需要期货期权市场增加新的品种，满足更多“保险+期货”产品开发和进入运行的需要。目前大部分期权交易都是场外交易，相关部门呼吁准许进行场内交易。所以，在一号文件指引下，优化“保险+期货”试点模式的空间很大，“期保”合作可以做的文章很多。

　　提高保险保障水平

　　这不是一个新问题，但这是一个比较急迫的问题。一号文件是在“保障重要农产品有效供给和促进农民持续增收”部分，对农业保险作出的要求。

　　目前，农业保险的“大田”产品是“成本保险”，只保障农户种植作物和养殖大家畜的直接物化成本的损失，一般的农作物，保险金额也就相当于收成或收入的40%左右，不管是种田大户还是分散的小农户，都觉得这种保险“不解渴”“没意思”。所以他们的投保积极性受到一定的挫伤。从2017年开始，财政部适应农户的需求，相继开始了“大灾保险”（物化成本+租地成本）和“完全成本保险”的试验，在四部委发布的《指导意见》里，也提出扩大“保险+期货”试点，“中央财政农业保险保费补贴重点支持粮食生产功能区和重要农产品生产保护区以及深度贫困地区，并逐步向保障市场风险倾斜”，以及“推进稻谷、小麦、玉米完全成本保险和收入保险试点，推动农业保险保价格、保收入，防范自然灾害和市场变动双重风险，稳妥有序推进收入保险，促进农户收入稳定”的指导意见。这里其实已经讲得很透彻了，只有较快提高保险保障水平，让我们现在的成本保险产品升级换代，加快推进完全成本保险和收入保险试点，真正“保”到点子上，“保”到农户心上，既保障自然风险带来的生产损失也能保障市场风险带来的收入损失，才能有效“保障重要农产品有效供给和促进农民持续增收”。也只有尽快适应农户较高保障的需求，农业保险才能为“三农”发展和乡村振兴作出更大贡献。

　　（作者系首都经济贸易大学保险系教授）