打好防范化解重大风险攻坚战

上世纪90年代初期，我国金融业处于发展起步阶段，存在政府干预、法律基础薄弱、公司治理不规范、金融市场发展滞后、监管不足等种种问题，导致银行出现了大规模坏账。亚洲金融危机极大提高了社会各界对金融安全稳健重要性的认识，加大了中国金融改革的紧迫感。国家通过财政补充资本金、剥离不良资产、股份制改革等一系列举措加快推进大型商业银行改革，并于2003年形成“一行三会”分业监管框架，推动金融业整体抗风险能力显著增强，为我国抵御2008年国际金融危机冲击提供了有力支撑。

在经过十年经济金融的快速发展后，当前我国债务风险显现、经济下行压力加大、风险向金融领域集中、社会信用环境薄弱等结构性、体制性、周期性问题相互交织，应引起高度关注。

债务风险显现，金融供给与实体经济脱节 

一是从总量看，债务规模增大且增速较快，债务风险已成为金融体系脆弱性的重要来源。我国宏观杠杆率从2008年的141.3%上升至2019年第三季度的251.1%。虽然2019年以来宏观杠杆率增速有所放缓，但目前仍处于较高水平。二是从结构看，企业部门债务水平过高，居民部门债务增长过快，国有企业、房地产行业、地方政府的债务压力尤为突出。2008年到2019年第三季度末，非金融企业部门杠杆率从96.3%上升至155.6%，其中国有控股工业企业资产负债率达58.4%，较全部工业企业资产负债率高出1.5个百分点；私营工业企业资产负债率达57.9%，仅2019年就上升了1.5个百分点；居民部门杠杆率从17.9%上升至56.3%，年均增幅3.5个百分点，主要原因是房价上涨快，住房贷款大幅增长；从长期来看，过高的居民杠杆率将对消费与投资产生挤出效应，抑制经济增长速度和质量；政府部门杠杆率从27.1%上升至39.2%，其中，中央政府债务风险总体可控，而地方政府由于考核机制、预算软约束、“四万亿”刺激计划等原因债务上升较快。地方政府债务主要投向中长期基建项目，投资周期长、回报慢，但资金来源期限短，借新还旧压力较大。地方政府举债方式多样，影子银行、地方投融资平台成为重要资金来源，隐性债务风险甄别难度较大。

结构性政策性因素交织，风险向金融领域集中

一是融资渠道窄导致风险过度集中。截至2018年末，我国实体经济以贷款为主的间接融资占比80%，股票融资占比3%、债券融资占比14%，直接融资占比合计仅为17%，远低于美国直接融资比重（87%）。2018年，我国M2为182.67万亿元，M2/GDP为202.9%，居全球前列，商业银行贷款规模从2003年的17万亿元增加至2018年的161万亿元，增长9倍。相对于经济体量，我国杠杆率及贷款投放均已居相对高位。二是房地产行业风险向金融领域积聚。银行对房地产的信贷敞口较为集中，2019年第三季度末房地产贷款余额占各项贷款余额的28.9%；部分房企通过信托、资管计划等非银渠道融资，多层嵌套、模式复杂，潜在的交叉性风险较多；房地产市场波动容易通过影响贷款抵押物价值、上下游行业的经营效益等将风险传导至金融体系。三是宏观政策调整使金融资产质量承压。2015年中央开始实施“三去一降一补”的供给侧结构性改革。“去杠杆”加快了风险暴露节奏，“降成本”要求银行向实体经济让利，“补短板”要求银行提供债务融资支持，均在一定程度上增加了银行的经营压力，银行资产质量管控的难度增加。四是加快金融开放带来新挑战。近年来，我国加快金融业对外开放步伐，银行、证券、保险业相继推出新一轮开放举措，大幅扩大外资银行业务范围，不断放开征信、评级、支付等领域准入限制，外资金融机构进入中国市场的步伐加快。这不仅对我国金融机构特别是中小机构的经营管理和风险防控提出了挑战，也增加了金融监管和政策协调的复杂性。五是金融科技快速发展加大风险防控难度。市场主体之间的关联度上升，加剧跨行业、跨市场、跨区域的风险传递；部分互联网金融业务游离于金融监管之外或利用监管空白进行套利，非对称无序发展；金融交易和信息存储高度依赖集中化的IT基础设施，在提升效率的同时，也带来了潜在的系统性风险。

经济增速放缓，金融风险暴露速度加快

当前，我国经济发展面临的外部环境和内部条件更趋复杂。从国际看，全球经济增长势头乏力，中美贸易摩擦带来的不确定性加大，单边主义、保护主义愈演愈烈，英国脱欧、地缘政治冲突等为全球经济带来更大的风险和挑战。从国内看，“三期叠加”影响持续深化，“三大需求”增速总体放缓，经济下行压力持续加大。2019年前三个季度的GDP同比增速分别为6.4%、6.2%、6.0%，降至1990年以来最低，复杂严峻的宏观经济形势使得实体经济面临的困难明显增多，风险加速积聚，进一步增加了金融体系的脆弱性。

社会信用环境薄弱，风险防控长效机制不健全

一是征信基础建设不到位。一方面，政府和商业机构积累了大量数据，为征信系统建设提供了良好的基础；另一方面，由于行业信息壁垒、商业银行无权组合各类信息等，借款人较为完整的征信记录依然存在缺失。银行为保证贷款质量，往往偏重于担保或抵押，信用贷款推行较难。若单纯依靠行政手段引导银行增加信用贷款，会加大信用风险，难以持久。二是社会诚信环境待改善。部分欠债企业利用贷款政策中的个别瑕疵，恶意欠账，地方政府出于维稳考虑进行调停，导致贷款无法全部偿还，“借债还钱”的基本理念无法坚守。部分企业公司治理不健全，公私不分、企业破产逃废债、“富了和尚穷了庙”的现象依然猖獗，一旦企业的失信行为得不到惩戒，带来传染效应，将严重破坏区域金融生态，影响信贷资源的持续供给。三是会计信息缺乏透明度。目前我国上市公司制度缺乏透明度，上市公司对于关键信息如亏损原因、关联交易等，经常刻意简化，会计信息披露不充分；信息披露滞后，编造虚假信息，欺骗投资者的情况也大量存在。会计信息不能准确反映实体经济发展状况，可能导致政府部门、监管者、投资者作出错误决策。

总体来看，当前我国宏观杠杆率整体偏高，部分经济主体偿债能力较弱，受结构性、政策性、周期性因素综合作用，经济领域的风险正在向金融领域集中并呈现出加速暴露的趋势，特别是一些中小银行已经出现难以持续经营的迹象。

习近平总书记指出，金融风险是当前最突出的重大风险之一。从历史经验看，金融危机产生的原因、传导和演变是错综复杂的，每一次金融危机归根结底都是治理危机。从我国实际看，随着我国经济从高速增长阶段转向高质量发展阶段，风险形成的条件和机制也出现很大变化。大鹏之动，非一羽之轻也；骐骥之速，非一足之力也。防范化解金融风险、促进经济金融良性循环是一项复杂的工程，需要政府部门、金融机构、工商企业和中介组织等社会各方综合施策，协同共治。

党建统领，构建稳健的金融治理

一是坚持和加强党对金融工作的领导。面对错综复杂的经济金融形势和严峻的内外部挑战，必须坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，特别是要把习近平总书记关于当前经济形势四个“没有变”的重大判断和深刻阐述作为做好金融工作的基本遵循，切实把思想和行动统一到党中央对形势的分析判断和决策部署上来，确保金融改革发展方向正确，确保国家金融安全。二是全面增强金融治理能力。深入贯彻中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化的重要决定精神，加强国家金融治理能力建设，健全具有高度适应性、竞争力、普惠性的现代金融体系；进一步发挥国务院金融稳定发展委员会的政策统筹协调作用，完善中央和地方金融管理的权责划分，补齐监管短板，加强系统性风险监测与评估，有效防范化解金融风险，切实发挥金融对推动经济高质量发展和现代化经济体系建设的促进作用。

保持定力，营造适宜的货币环境

货币是金融体系的血液，货币政策是国家制度和国家治理体系的重要组成部分，应正确把握金融本质，为改革发展稳定营造适宜的货币金融环境。一是总量适度。近年来，我国货币政策根据形势变化适时适度调整，保证总体稳健，较好地平衡了稳增长、调结构、防风险之间的关系。下一阶段，应继续保持货币政策定力，坚决不搞“大水漫灌”。坚守币值稳定目标，继续实施稳健的货币政策，保持货币条件与潜在产出和物价稳定的要求相匹配，实施好逆周期调节，保持流动性合理充裕，松紧适度。二是工具丰富。继续合理运用中期借贷便利、常备借贷便利等结构性政策工具，根据需要创设和完善政策工具。继续以市场化、法治化方式疏通货币政策传导，在有序引导银行贷款利率下行的同时，加强对负债成本管控的引导，强化对非理性定价行为的监管，提升调控市场利率的有效性。三是框架健全。进一步完善货币政策和宏观审慎政策双支柱调控框架，把保持币值稳定和维护金融稳定更好地结合起来。强化对系统重要性金融机构和金融控股集团的宏观审慎管理，更好地把握风险来源，提高风险防控的前瞻性、全面性和有效性。

平稳有度，保持适当的债务规模

2015年以来，通过深入推进“三去一降一补”，在加大对经济转型升级支持力度的同时，初步遏制了宏观杠杆率高速增长势头，有效控制了重点领域信用风险。在下一阶段，应继续有序推进杠杆结构调整，合理控制债务规模，支持经济重点领域和薄弱环节，促进经济金融良性循环。一是重点推动国有企业去杠杆。进一步健全降杠杆的体制机制，落实主体责任，强化资产负债约束机制，明确激励惩戒措施，倒逼企业通过多种方式降杠杆。拓宽社会资金转变为股权投资的渠道，支持各类股权投资机构参与市场化债转股。二是防止居民杠杆率过快上升。严格遵循“房子是用来住的，不是用来炒的”政策定位，完善“因城施策”差别化住房信贷政策，抑制投机性购房。加大对住房租赁市场的金融支持和规范，促进形成“租售并举”的住房制度。引导金融机构加强对消费行为真实性的审查、提高对消费信贷产品的风险管理能力。三是防范地方政府隐性债务风险。坚决遏制地方政府隐性债务增量，有序化解存量。进一步理顺中央地方财税事权体系，提高地方政府收支匹配度。动员更多民间资本进入基础设施和公共服务领域。强化审计和问责，硬化地方政府预算约束、弱化GDP考核导向，树立正确政绩观。四是降低民营企业债务风险。部分民营企业过度依赖债券融资，风险积累较多，随着经济下行压力加大，违约风险上升。下一步应引导金融机构高度重视并积极推广民营企业债券融资支持工具，鼓励和支持符合政策条件的民营企业实施市场化债转股，降低民营企业债务风险，促进民营经济发展。

守正出新，提供多元的金融供给

加快构建全方位、多层次、广覆盖、有差异的金融体系，增强金融服务实体经济的能力。一是加快多层次资本市场建设。平衡好社会直接融资与间接融资占比，适当降低对银行传统信贷融资的依赖，充分发挥风险投资、私募股权、债券市场、股票市场等全方位金融服务体系的作用，提供长期稳定的直接资金来源。二是构建有序互补的银行体系。引导不同银行回归本源，提升金融服务可得性的同时避免风险过度集中。政策性银行回归开发性金融和政策性金融，商业银行兼顾商业性业务与社会责任，其中，城市商业银行回归服务地方经济、服务小微企业、服务城乡居民，农村商业银行回归县域法人机构本源、专注支农小信贷主业。三是丰富金融产品供给。坚持以市场需求为导向，进一步增加股票、债券、基金、理财、保险等金融产品供给，满足客户多元化、个性化的需求，丰富居民和企业的投资渠道，推动金融资产配置结构逐步完善。

鼓励创新，培育有力的增长动能

习近平总书记指出，我们面对的是百年未有之大变局。这个大变局，是新一轮科技革命和产业革命带来的生产生活方式和国家竞争形态之变，是全球化背景下世界经济重心东移带来的国际权力和国际秩序之变。创新是大变局中赢得主动的关键。我们要抓住历史机遇，以科技创新助力经济转型，推进中国制造向中国创造转变，中国速度向中国质量转变，制造大国向制造强国转变。一是理顺政府和市场的关系。构建企业为主体、市场为导向、产学研深度融合的技术创新体系。改革科技创新项目立项和组织实施方式，减少行政介入，让市场成为配置创新资源的决定性力量。二是完善科技创新激励机制。从创新链、转化链全面发力，解决好成果转化中价值确定较难、转化手续复杂、利益分配不清的问题，激发各类创新主体活力，提高科技成果转化率，加快新技术、新产品和新业态的扩散。三是切实发挥科创板改革试验田功能。以培育更多科技创新企业，助力经济转型升级为目标，探索完善资本市场发行、交易、退市机制，推动科技创新和经济社会发展深度融合。

分类施策，激发企业的发展活力

分类施策改善企业公司治理，激发微观市场主体活力，促进建立和完善现代企业制度，增强经济中长期发展韧性。一是推动国有企业规范建立现代企业制度。支持通过增资扩股、引入战略投资者等充实资本，推进混合所有制改革。推动将市场化债转股与建立现代企业制度、国有企业混合所有制改革等工作有机结合。加快出台转股股东权利保护的政策措施，推动实施机构积极参与转股企业公司治理。深化国有企业内部管理体制改革，健全职业经理人制度和内部人事管理制度。二是引导中小企业健全法人治理结构。进一步规范会计核算制度，严格区分个人与企业经营的界限，严防资产转移。加强企业自身财务约束，科学安排融资结构，规范关联交易管理，合理控制负债率和杠杆水平，减少盲目投资和过度担保行为，保持企业流动性处于合理水平，增强可持续发展和融资能力，促进企业发展提质增效。

协同发力，健全配套的保障机制

一是构建安全可靠的信用评价体系。建议由国家层面牵头建设征信体系，将涉及政府、企业、监管，涵盖银行、工商、税务、法院和交易等信息整合纳入国家征信平台，保证信息的可靠性、穿透性和安全性。推动将征信体系基础数据作为公共产品向金融机构提供，从源头解决金融市场信息不对称问题。二是涵养诚实守信的社会生态。强化政府在诚信环境建设中的作用，特别要发挥地方政府协调司法、公安等国家权力机关的功能。健全守信激励和失信惩戒机制，严厉打击金融欺诈、非法集资、恶意逃废债等非法金融活动，依法曝光和查处企业弄虚作假、骗贷骗补等违法违规行为，加强宣传教育和舆论监督，强化判决执行力度，提高违法成本。三是营造平等竞争的商业环境。“经国序民，正其制度”。应全面实施并不断完善市场准入负面清单制度，健全产权保护制度，完善企业债务重组和依法破产政策。通过制度建设破除歧视性限制和隐性障碍，为创造公平竞争环境、稳定企业家信心、激发市场活力提供坚强保障。

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