张智富：推进现代中央银行制度建设

2月14日，在中央全面深化改革委会议上，习近平总书记指出，这次抗击新冠肺炎疫情是对国家治理体系和治理能力的一次大考。在党中央坚强领导下，人民银行作为我国中央银行，充分运用货币政策工具，发挥宏观调控职能，为疫情防控和经济社会发展提供了及时有力的金融支持。疫情大考下，我们更加坚定了中国特色社会主义制度的自信，增强了推进现代中央银行制度建设的决心。党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）明确指出，要建设现代中央银行制度。《决定》既充分肯定了中央银行在国家治理体系中的地位和作用，也为新时代中央银行建设提出了新要求。

坚持系统思维，在中国特色社会主义制度体系中推进现代中央银行制度建设

中国特色社会主义制度是一个严密完整的科学制度体系。中央银行制度作为其中一个子体系，必须突出坚持和完善支撑中国特色社会主义制度的根本制度、基本制度、重要制度，结合金融规律和实践发展要求，不断固根基、扬优势、补短板、强弱项。

一是坚守中国特色社会主义制度自信。构建符合中国国情的现代中央银行制度，首要的就是坚守中国特色社会主义制度自信，在中央银行制度建设的各个方面、各个环节，体现中国特色社会主义制度的根本制度、基本制度、重要制度的要求，并从中汲取营养、获取力量，立制度之魂，补制度之钙，确保中央银行制度建设方向不变，道路不偏。

二是坚定党对金融工作的集中统一领导。我国国家制度和国家治理体系具有多方面的显著优势，其中首要的是坚持党的集中统一领导。中国人民银行作为我国的中央银行，承担着制定和执行货币政策、维护金融稳定、提供金融服务的重要职责，但首先是政治机关，具有鲜明的政治属性。建设现代中央银行制度，要在党的领导下进行，以党的旗帜为旗帜，以党的方向为方向，以党的意志为意志，增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，坚决同以习近平同志为核心的党中央保持高度一致。其运行机制要能确保习近平总书记关于金融工作的重要指示、批示的落实，党中央、国务院对金融工作部署的贯彻，服务实体经济、防控金融风险和深化金融改革三大任务的完成。加强党对金融工作的集中统一领导，与坚持金融规律是统一的、协调的，关键是，面对金融领域存在的重大问题，不仅要善于从金融规律的角度，而且要学会从政治的角度，把握大局、把握大势，在辨别政治是非、保持政治定力、驾驭政治局面、防范政治风险的同时，充分应用金融理论和金融工具，冷静观察、客观分析、科学解决。

三是坚持协同推进。建设现代中央银行制度，提升中央银行治理体系和治理能力现代化，光靠货币政策、金融管理有时是不够的，还需要财政政策、产业政策的协调配合。比如，缓解小微企业融资难、融资贵问题，一方面需要中央银行和金融管理部门完善商业银行敢贷、愿贷、能贷的小微金融长效促进机制，另一方面，也需要健全地方风险缓释基金、财政贴息、提高担保质效等相关工具支持。同时，金融是现代经济的核心，金融在社会主义市场经济体系中发挥的作用空间十分广阔，比如建设科技强国，提出创新科技金融的需求；推进乡村振兴战略，提出了发展农村金融的需求；保障和改进民生，提出了做实普惠金融的需求等等。《决定》指出，构建系统完备、科学规范、运行高效的制度体系，加强系统治理、依法治理、综合治理、源头治理。因此，建设现代中央银行制度，不能孤立就金融论金融，而应立足中国特色社会主义中央银行，以面向市场经济更广的视角，切实履行统筹金融业重要立法职责，统筹推进金融法律法规和规则体系建设，强化金融体系内各项制度的统一性、规范性，避免政出多门、制度打架现象。在此基础上，完善宏观调控体系，创新调控方式，构建发展规划、财政、金融等政策协调和工作协同机制，推动各有关方面的制度和工作协调配合，相互支持，形成合力，更好地把我国中央银行制度优势更好转化为金融治理效能。

坚持制度自信，深刻理解和认识中国中央银行的制度优势和治理效能

习近平指出：只有回看走过的路，比较别人的路，远眺前行的路，弄清我从哪儿来，往哪儿去，很多问题才能看得深，把得准。建设现代中央银行制度，也应该有这种思维，学会回头看看，横向比较，展望未来。只有这样，我们才能更加清醒地总结过去，面对当代，迎接未来。

一是我国中央银行制度是在我国的革命、建设和改革中形成和不断发展的。党的十八大以来，中国特色社会主义进入新的发展阶段，2019年，中国人民银行实施新的“三定”方案，中央银行职能进一步完善。可以说，中国人民银行制度演进是紧紧围绕党和国家中心工作展开，在不同的历史时期，有着不同的治理模式。尽管如此，在变化的治理模式中，不变的是：始终坚持党对金融工作的集中统一领导，讲政治、讲担当，在政治道路、政治原则、政治立场、政治方向上始终与党中央保持高度一致。始终坚持以人民为中心的发展思想，保持币值稳定、坚决守住不发生系统性金融风险的底线，充分体现了为民、利民、惠民的人民情怀。始终坚持按金融规律办事，依靠法治、尊重市场，将马克思主义的科学理论、贯穿其中的立场、观点和方法，很好地与金融专业理论有机结合起来。中央银行制度建设的变与不变，恰恰反映了其与时俱进的时代品格，具有鲜明的中国特色，明显的制度优势，强大的自我完善能力。

二是我国中央银行制度具有明显的制度优势。一个制度好不好，要看它的实践效果。新中国成立70年来的实践已经证明我国现行的国家制度和治理体系有着显著优势。而且，这种显著优势还表现在解决全球面临的重大问题时，更加具有独特的比较优势。从实践来看，我国成功应对了1997年的东南亚金融危机、2008年的国际金融危机，近年来在应对中美贸易摩擦方面，更是表现了强大的韧性和底气。金融稳，经济稳。新中国成立七十年来，我们党领导人民创造了世所罕见的经济快速发展奇迹和社会长期稳定奇迹，中华民族迎来了从站起来、富起来到强起来的伟大飞跃。这其中就有包括中国人民银行在内的金融系统不懈奋斗和辛勤付出。在全球经济发展图景中，中国风景独好的实践证明，我国中央银行制度在应对重大挑战、抵御重大风险、克服重大阻力、解决重大矛盾中，经受了考验，愈挫愈勇，具有强大生命力和旺盛战斗力。在经济全球化深入发展的大背景下，我国中央银行建设离不开与世界各国中央银行治理经验的交流与借鉴，补短板、强弱项。但必须坚持以我为主，保持定力，大胆吸收和借鉴人类社会创造的一切文明成果，包括西方的经济学理论、发达国家中央银行的治理机制，结合中国的实际，创造性转化，创新性发展，不断推进理论创新、实践创新、制度创新。

三是应对风险挑战，赢得战略主动，要继续推进中央银行制度建设。当今世界正经历百年未有之大变局，国际形势复杂多变，改革发展稳定、内政国防外交、治党治国治军各方面任务之繁重前所未有，我们面临的风险挑战之严峻前所未有。习近平总书记指出，我们要打赢风险攻坚战，必须坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，运用制度威力应对风险挑战的冲击。就金融工作，《决定》指出，建设现代中央银行制度，完善基础货币投放机制，健全基准利率和市场化利率体系。加强资本市场基础制度建设，健全具有高度适应性、竞争力、普惠性的现代金融体系，有效防范金融风险。《决定》既部署过河的任务，又指导解决桥或船的问题，为我们建设现代中央银行制度指明了方向、提供了遵循。我们要认真落实十九届四中全会精神，深刻认清金融工作面临的复杂环境，不断增强底线思维意识，既要高度警惕黑天鹅事件，也要防范灰犀牛事件，既要打好防范和抵御风险的有准备之战，也要打好化险为夷、转危为机的战略主动战。2020年，人民银行要按照中央经济工作会议要求，坚持灵活适度的稳健货币政策，加强逆周期调节，降低社会融资成本。坚决打赢金融支持疫情防控总体战、阻击战。加快建立金融委办公室地方协调机制，坚决打赢防范化解重大金融风险攻坚战。深化金融供给侧结构性改革，深入推进绿色金融和普惠金融试点，增加制造业中长期融资，更好缓解民营和中小微企业融资难融资贵问题。在全面履行中央银行职责的实践中，推动中央银行制度建设不断有所发现、有所创造、有所前进。

我国建立现代中央银行制度的主要任务

现代中央银行制度核心是构建货币政策与宏观审慎双支柱政策框架。与国家治理体系和治理能力现代化相适应，完善基础货币投放机制、畅通货币政策传导机制、健全完善宏观审慎的金融监管框架是建设现代中央银行制度的主要任务。

一是完善基础货币投放机制。基础货币投放机制是现代中央银行制度的基础。外汇占款渠道曾经一度是我国中央银行创造基础货币的主要渠道。随着我国对外开放不断深化和人民币加入SDR，汇率的双向波动和人民币跨境使用渐趋常态化，由此促进了我国外汇收支、外汇储备出现新变化。人民银行基础货币投放机制不仅要考虑外汇占款双向波动的趋势，还要统筹考虑人民币国际化深入推进的需要。近年来，人民银行相继创设了常备借贷便利、抵押补充贷款、中期借贷便利等工具，既符合国家经济发展需要，也满足可控性、独立性等方面的要求，同时也不容易受到外部影响。由于这些工具本质上都是中央银行对商业银行发放再贷款，如何形成长期稳定的货币供给，则是完善基础货币投放机制的主要任务。第一，加快完善国家重要战略物资储备与中央银行再贷款对接制度。中央银行创设应急储备专项再贷款，支持应急保障部门做好重要战略物资的收储，不仅要拓展物资种类，而且要适当扩增储备规模，确保在突发公共安全事件下，重要战略物资和应急物资能及时精准发挥好对市场调节作用，保持市场稳定。重要战略物资和应急物资是应急管理的一项重要工作，关系国计民生和社会稳定，中央银行长期稳定的再贷款支持既有必要也有优势。第二，加强金融业能力建设，重点加强中央银行、商业银行和其他金融机构识别高效率融资主体的能力，做到按照经济效率来配置货币等金融资源。人民银行和商业银行要把融资主体的经济效率作为发放再贷款和贷款的决定因素，而不仅仅是依赖信贷风险控制和资产抵押这样的被动机制。第三，加快直接融资市场建设。国际经验表明，股票市场和债券市场由于存在投资银行定价询价、承销包销、信用评级等机制，效率识别能力明显比商业银行更强。

二是畅通货币政策传导机制。从我国基础货币投放渠道看，公开市场操作的规模还比较小，而且公开市场操作的主要方式是回购交易，现券交易规模非常小，导致目前市场上不容易形成中央银行能够完全主导的市场基准利率，中央银行难以形成价格型目标调控模式，不得不依赖数量型手段对数量型目标进行调控。因此，从货币政策传导机制角度看，第一，建设发达的货币市场。突破短债市场分割，增强票据市场流动性，扩大短期国债产品的现券买卖规模，让货币市场充分发挥短期流动性供给的职能，只有这样才能通过货币市场这个抓手实现对市场利率的引导和快速调整。第二，畅通市场利率向实体经济的传导机制。2019年8月17日，中央银行改革完善LPR形成机制，要求新发放贷款参照LPR定价。LPR的报价方式改为按照公开市场操作利率加点形成。此前，存贷款利率浮动虽已经放开，但贷款利率依然参照基准利率定价，市场利率向贷款利率的传导不畅通，形成了贷款利率的“双轨”问题。新的LPR利率意味着建立了一个更加市场化的贷款利率形成机制，打通了市场利率向贷款利率的传导渠道，使中央银行的货币政策可以更好地向贷款利率传导，有助于进一步疏通货币政策的传导路径。

三是健全完善宏观审慎的金融监管框架。传统货币政策旨在调节宏观经济运行，而宏观审慎政策的目标是防范风险，两者长期是统一的，但短期的工具使用存在差异。目前，我国货币政策和宏观审慎政策“双支柱”调控框架已逐渐清晰，未来的工作重点便是在这两方面进行创新与优化。第一，需要制定两者的协调配合机制，平衡协调货币政策与宏观审慎政策的关系。第二，明晰宏观审慎政策的边界，使其权责清晰。首先，宏观审慎的监管边界和原则应是维持金融功能的完整性和效率，守住不发生系统性金融风险；其次，应进行更广泛的宏观审慎管理，从维护金融稳定出发，科学合理地拓展宏观审慎管理的范围和领域。同时，与经济金融形势变化相适应，宏观审慎管理应表现出常态化的调整。比如，在监管理念上，可以尝试建立“清单”制度，对必须做的事情和不能做的事情进行明确，提高宏观审慎政策的制定和执行效率；在监管工具上，鉴于“双支柱”调控框架的复杂性高，执行中可能存在冲突，可以探索采用大数据或人工智能方式提升宏观审慎政策决策效率和实施效果。

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