多位央行代表建言修订《商业银行法》：放开并规范综合经营，明确股东风险责任分担机制

2018年9月，十三届全国人大常委会将《商业银行法》修改纳入立法规划。今年1月16日，人民银行召开的2020年金融法治工作电视电话会议认为，金融法治工作的重要性日益凸显，要不断加强金融立法，完善法律规则体系。2020年要加快推进《商业银行法》等重点立法。

作为金融领域的重要法律，《商业银行法》在1995年通过后，分别经历了2003年较大改动和2015年细微改动，时至今日已表现出很多与金融形势和银行业发展实践不相匹配的问题。

记者了解到，截至5月21日，有多位央行系统的人大代表拟提交的建议与《商业银行法》有关。他们分别是全国人大代表、中国人民银行昆明市中心支行行长杨小平，全国人大代表、中国人民银行南昌中心支行行长张智富，全国人大代表、中国人民银行南京分行行长郭新明，全国人大代表、城银清算服务有限责任公司董事长崔瑜。崔瑜此前担任人民银行南宁中心支行行长。

“从现行《商业银行法》的法治实践看，近期暴发的一些银行重大违法经营活动、个别中小银行风险事件、少数银行高管腐化堕落行为等，表面看是孤立的、少数机构的问题，但深入本质分析是问题长期积累造成的，是银行法立法缺位、滞后的结果。”郭新明表示。

记者梳理发现，商业银行法的修订涉及较多，央行代表建议集中在商业银行经营、公司治理方面。

银行分三类

根据现行《商业银行法》，商业银行是指依照本法和公司法设立的吸收公众存款、发放贷款、办理结算等业务的企业法人。设立全国性商业银行的注册资本最低限额为十亿元人民币。设立城市商业银行的注册资本最低限额为一亿元人民币，设立农村商业银行的注册资本最低限额为五千万元人民币。

杨小平认为，“商业银行”定义存在局限性。随着金融市场的发展，在我国开展存款业务与贷款业务的机构逐渐增多，尽管很多机构没有“商业银行”的名称，但依然开展存贷款业务。《商业银行法》对“商业银行”定义的局限性导致监管机构不能有效实现监管全覆盖，间接导致了部分金融风险聚集。

鉴于此，杨小平建议，进一步明确商业银行的定义，丰富商业银行类别，将非银行机构从事银行业务、民间金融机构等主营业务涉足存贷款业务的金融组织均纳入《商业银行法》监管范围。

目前，商业银行分类与监管按照国有大行、股份制银行、城市商业银行、民营银行、农村金融机构、村镇银行等进行。现实中，头部城商行中江苏银行、上海银行、南京银行、宁波银行、杭州银行等均有异地分行，从总资产规模来看江苏银行、上海银行也超越部分股份制银行。

张智富表示，明确分类监管理念，建议根据商业银行在资产规模、盈利水平、客户覆盖、公司治理和内部管理水平等方面的差异，实行科学动态的市场化分类监管制度，促进银行业差异化、特色化发展。

崔瑜表示，建议在《商业银行法》第一章总则中增加一条，明确商业银行类别及标准。例如，按照商业银行资产规模大小，对商业银行进行分类。同时，明确分类监管理念。

郭新明表示，建议以银行资产规模为主要分级标准，同时结合银行当前市场地位、风险承受能力、业务经营特色、主要立足区域等多方面指标作为参考因素，将我国银行持牌等级大体分为A级（全功能型银行）、B级（专业型银行）、C级（区域型银行）三级牌照。

具体而言，A级银行可办理全面银行类业务不受任何限制，可优先开展混业经营；B级银行限定经营特色业务或对每项业务品种、规模进行限定；C级银行限定经营传统存贷业务，同时限定经营区域和客户群体。

放开并规范综合经营

《商业银行法》主要是基于当时银行业的发展状况而制定，但在存贷款利差收窄、资本监管标准提高、客户多元化金融服务需求增多、金融脱媒日益显现的新形势下，商业银行从分业经营转向综合化经营，业务已极大扩充。

杨小平建议，完善业务经营规则，扩充商业银行业务范围，推动银行业健康持续发展。建议在《商业银行法》中对商业银行的业务范围进行扩充。

《商业银行法》第四十三条规定，商业银行在中华人民共和国境内不得从事信托投资和证券经营业务，不得向非自用不动产投资或者向非银行金融机构和企业投资。

张智富表示，完善商业银行业务范围与经营规则，建议放开并规范综合经营或混业经营，拓宽商业银行业务范围。

郭新明称，适当扩充商业银行业务范围，考虑取消商业银行投资非银行金融机构的限制，允许有条件的银行以参股、控股等模式开展经营。同时，基于我国目前金融分业监管的现状，可在立法中明确适应综合经营的监管机制，如确定某机构作为综合监管部门，由于国家已设立了金融委，可考虑将确定综合监管主监管机构的职责赋予金融委，其他监管机构配合。

明确主要股东对机构发生风险的责任分担机制

杨小平认为，2019年“包商银行”事件和部分中小银行风险事件暴露出当前商业银行治理体系中存在内部人控制、股东缺位越位等问题。他建议在《商业银行法》中以专门条文规定银行股东的三方面加重责任：第一，危机救助与风险分担承诺；第二，对银行危机处置与恢复采用注资、其他支持及股东权利限制等措施；第三，分担银行风险所致损失。

“加重责任可以有效避免银行以国家信用作为隐性担保，以及政府公共资金救助带来的道德风险和对竞争秩序的破坏。同时可产生银行监管内部化的效果，促进银行不断完善公司治理。”杨小平称。

郭新明称，商业银行作为国家金融行业的重要组成部分，关系到金融业的稳定和国家安全，因此，应当比一般公司对公司治理的要求更为严格，但业务分类分级管理、资本约束、产权管控、内部控制防控、信用管理、信息披露等作为银行公司治理的重要内容，未在《商业银行法》中予以进一步规范和明确。“《商业银行法》对银行公司治理的规定几近空白。”

为此，郭新明建议，健全公司治理机制。在立法中鼓励优化股权结构，进一步放开对社会资本投资银行的限制，解决实践中一股独大问题。此外，在股权管理方面，建议将银保监会已发文规定的股东穿透识别标准及审批程序上升为《商业银行法》规定，以穿透识别商业银行股东及其实际控制人、关联方、一致行动人等，确保商业银行股权管理规范有效。在风险处置方面，可明确主要股东对机构发生风险的责任分担机制，打破行政兜底，既做到遵循市场化原则，又加强市场化约束。

崔瑜表示，进一步完善公司治理和信息披露。建议《商业银行法》第四十条在现有规定基础上，进一步扩充商业银行关系人范围，有效防范内部人控制和关联交易风险。

（责任编辑：李悦 ）