2000亿专项债拟注资中小银行或通过两路径补充资本

21世纪经济报道记者多方采访了解到，监管部门拟从今年的专项债额度中划出2000亿用于注资中小银行，但具体方案尚未确定。

“部里面明确了用于注资，但这是新方向、新事物，具体怎么操作还没有明确。”西部某省份财政厅债务处人士表示。由于此前专项债要求用于有一定收益的公益性项目，因此此次专项债注资中小银行在理论及实践方面均需有所突破。

根据银保监会的数据，以城商行、农商行为代表的中小银行资本补充情况相对较弱，2019年以来资本充足率介于12%-13%区间，较非系统重要性银行监管红线10.5%的安全边际较小。在加大信贷投放及不良率上升的背景下，中小银行资本充足率承压。

专项债注资成为补充资本、化解风险的重要内容。记者采访业内人士了解到，专项债注资中小银行或通过两种路径：一是地方财政发债后直接注资或借道原国资股东入股中小银行，二是定向认购中小银行发行的资本补充工具，如可转债、永续债等。

金融委办公室5月27日发布消息称，将出台《中小银行深化改革和补充资本工作方案》，进一步推动中小银行深化改革，加快中小银行补充资本，坚持市场化法治化原则，多渠道筹措资金，把补资本与优化公司治理有机结合起来。制定《农村信用社深化改革实施意见》，保持县域法人地位总体稳定，强化正向激励，统筹做好改革和风险化解工作。但目前两项方案尚未发布。

“不通过特别国债注资而是通过专项债的方式注资，主要是想解决激励相容的问题，强化地方政府在风险管控方面的责任，避免道德风险。” 一位长期从事银行业研究的专家表示。

专项债的突破

专项债于2015年首度发行，当年发行1000亿。2016年、2017年，其发行量分别扩张到4000亿、8000亿，2018年首度超过1万亿，2019年扩大到2.15万亿，今年则扩大到3.75万亿。本次拟注资中小银行的2000亿专项债约占全年专项债额度的5.3%，占比并不大。

“往常土储类专项债占比大，今年用途调整后，地方专项债不得用于土储类的项目。而今年专项债额度增加较多，允许专项债注资中小银行，一个可能的原因是地方专项债项目储备不足。”中国财政科学研究院财政金融研究中心主任赵全厚表示。

但赵全厚也坦言，按现在的要求，专项债需用于实体基建项目且项目需要具备现金流，专项债注资中小银行并不符合这一方向。如果注资，后续还面临专项债如何退出的问题。“因此，我不太主张专项债注资中小银行，紧急的时候可以考虑。”他说。

根据财政部发布的《地方政府专项债券发行管理暂行办法》，专项债券指省级政府为有一定收益的公益性项目发行的、约定以项目对应的政府性基金或专项收入还本付息的政府债券。

去年6月，两办印发的《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》称，允许将专项债券作为符合条件的重大项目资本金。通知以举例的方式明确专项债可用于资本金的领域，比如铁路、高速公路、供电、供气等领域。此后，用于资本金的领域虽有拓展，但并未包含银行注资方面的内容。

因此此次将专项债用于中小银行的资本金，需做出特别安排和理论解释。

前述银行业专家称，这种政策性注资本身就带有一定的公益性性质：注资一方面会降低中小银行的风险，提高其抵御风险的能力；另一方面，补充资本后，中小银行服务实体经济的能力也会提升。“从这个角度看，专项债注资中小行就是一项公共产品，而且也会有一定收益（股息），收益也不低。”

一些市场人士认为，监管部门可能会出台具体的规则，比如现在政府性基金支出中并无金融类相关支出，因此未来可能会在政府性支出中增列相关支出。在2007年用特别国债注资中投时，政府性基金预算支出表中增设“中央财政外汇经营基金支出”科目，反映特别国债资金的使用。

注资路径猜想

市场也高度关注专项债以何种方式注入中小银行。

当前银行补充资本主要有两种方式，一种是内源性的，比如依靠自身盈利。另外可通过外源性方式补充资本，比如增资、IPO、可转债、定增、永续债、优先股、二级资本债等。在多层次的资本监管要求下，不同类型的资本补充工具对应着不同层次的监管达标需要。比如，二级资本工具只能用于二级资本的补充，无法满足一级资本达标的需要。

一些地方财政人士认为，可以通过地方财政或借道原国资股东入股中小银行。江浙地区一债务办人士表示，专项债注资中小行可以通过如下步骤实现：首先市县政府统计、评估当地银行的需求，然后做收益与融资平衡方案，设置利润或收益回报条款，最后再申请省政府发债。收到资金后要么财政出资要么转贷城投出资，最终注入中小银行。

华泰证券固收团队的一份研报称，地方财政高度持股是城商行股权结构的起点。近年来虽有外资及民营企业入股城商行，地方财政持股比例下降，但地方政府仍然拥有城商行的绝对控股权（通过多家国资公司入股）。

其中，国资股东包括地方金控平台及城投。据记者不完全统计，2018年以来共有10家融资平台入股中小银行，有的成为银行的第一大股东。这些城投主要入股当地银行，其目的在于保稳定，帮助地方政府化解银行机构金融风险。比如成都兴城投资集团受让成都农商行的部分股权。

专项债资深专家张宇表示，一些地方政府本身以财政局、国资委及国有企业的方式持有中小银行股权，因此发行专项债后可通过原有股东注资中小银行，一是符合银保监会关于股东资质的要求，二是这个链条运作相对比较成熟。

一些市场人士则认为，可通过认购中小银行发行的资本补充工具的方式为其补充资本。具体而言，地方政府发行专项债后，以发债资金向中小银行认购新发行的可转债、永续债、二级资本债等，支持商业银行资本补充。

尽管政策上一直在鼓励拓宽资本补充渠道，但对中小银行尤其小型银行而言，其资本补充工具仍受制于经营资质，一些银行甚至不具备发行永续债或二级资本债的资格。比如目前发行永续债的中小银行主体评级基本都在AA+以上，而很多小型银行无法达到这一评级，因此专项债注资中小银行可能以定向认购为主。

“能上市的银行还相对好些，不能上市的渠道很少，能发二级资本债就不错了。以前二级资本债大多采用交叉购买的方式，如专项债定向认购则解决了发行认购的难题，相当于带来了增量资金。”江苏地区某农商行金融市场部负责人表示。

但专项债仍是债务型工具，有一定的期限，面临着到期偿还、退出的问题。以5月发行的专项债为例，当月发行专项债券10310亿元，平均年限15.9年，其中10年期债券发行量最大，占比32.1%。

张宇表示，专项债注资中小银行后，形成对中小银行的股权。存续期间可以通过股息偿还专项债利息。到期时，如果银行经营好，可以通过股权转让偿还到期本息，或者可以再发新的专项债接续原来用于注资中小银行的专项债。

前述银行业专家则称，有些经济发达的省份实际都不用发专项债注资，本身国资平台运营不差，有足够的资金可以注资中小银行。因此对专项债的退出不必担心，首先有股权收益；退一步讲，如果到期收益不足，国资平台可以通过自有资金受让原专项债对应的股权。

理念之变

做生意是需要本钱的，经营银行尤其如此。近年来，由于不良贷款认定从严、表外资产转表内、贷款力度加大等原因，商业银行资本消耗较大。在今年疫情影响之下，中小银行加大对小微企业信贷投放的同时不良贷款率上升，资本充足率考核面临较大压力。

2013年开始实施的《商业银行资本管理办法（试行）》要求，非系统重要性银行的中小银行核心一级资本充足率、一级资本充足率和资本充足率最低分别为7.5%、8.5%和10.5%。银保监会最新公布的数据显示，截至一季度末城商行、农商行的资本充足率为12.65%、12.81%，离监管红线仅差两个百分点左右。

去年以来，金融委会议多次提及，要重点支持中小银行多渠道补充资本。银保监会副主席周亮此前在国新办发布会上表示，支持地方向部分高风险中小银行注入资金、可变现资产，或者通过国有资本运营公司注资的方式，为中小银行补充资本。

今年来，也有部分市场人士建议通过汇金入股或者通过特别国债注资中小银行。赵全厚表示，用特别国债注资中小银行可能效果更好。特别国债的使用，需要形成相对应的资产，而通过注资中小银行，恰好能够实现账面资产的对应。这一做法对中小银行的短期意义在于补充资本金，加大中小银行对小微企业的放贷力度。

前述从事银行业研究的专家称，国有大型银行的股东是财政部，财政部发特别国债注资国有大行，意味着权责匹配。汇金也是财政部持股的平台，通过汇金及特别国债注资地方中小银行，可能存在道德风险问题。

“现在地方中小银行主要由地方政府持股，解决资本金问题首先得地方政府想办法。由地方发债去注资，可以解决激励兼容、权责对等的问题。”该专家称，“用专项债注资是一个相对比较对称的方式，可以强化地方政府在风险管控方面的责任。”

中共中央、国务院2018年8月印发的《关于完善国有金融资本管理的指导意见》指出，国务院授权财政部履行国有金融资本出资人职责，地方政府授权地方财政部门履行地方国有金融资本出资人职责。在近年的中小银行风险处置事件中，地方落实属地风险处置责任，其中地方国有资本股东则作为政府方代表受让部分股权。如哈尔滨银行风险暴露后，哈尔滨经济开发投资公司、黑龙江省金融控股集团受让了部分股份。

“不管注资方式如何，但重要的是补充资本应该和中小银行改革一起开展，优化中小行公司治理结构。在这个过程中，一方面解决资本注入问题，处理高风险金融机构（比如合并、重组），另一方面解决未来的发展问题。”前述从事银行业研究的专家称。