揭开特别国债的“面纱”：7000亿投基建可作资本金 3000亿用于抗疫支出

按照财政部安排，6月23日将进行700亿元抗疫特别国债（三期）的招标。随着特别国债的发行、地方项目的申报，1万亿特别国债的“神秘面纱”逐步揭开。

21世纪经济报道记者采访了解到，1万亿特别国债纳入政府性基金预算管理，其中7000亿通过政府性基金转移支付下达至县市，主要用于公共卫生和重大疫情防控救治体系建设、应急物资保障体系建设等基建项目，该部分资金可作为项目资本金。这部分资金由地方负责偿还。

余下3000亿资金到账后调入一般公共预算，通过特殊转移支付机制下达至县市，主要用于保就业、保基本民生、保市场主体。这部分资金主要由中央财政负责偿还。

按照财政部要求，1万亿特别国债将采用市场化的方式发行，并将在7月底发完。这对资金面造成了一定的影响，近期隔夜资金利率再度突破2%，市场也在关注央行的相关操作。

两大用途

5月下旬提交全国人大审议的预算报告介绍，抗疫特别国债是为应对新冠肺炎疫情影响，由中央财政统一发行的特殊国债，不计入财政赤字，纳入国债余额限额，全部转给地方，主要用于公共卫生等基础设施建设和抗疫相关支出。

预算报告还指出，抗疫特别国债发行规模为10000亿元，期限以10年期为主，与中央国债统筹发行。抗疫特别国债利息由中央财政全额负担，本金由中央财政偿还3000亿元，地方财政偿还7000亿元，抗疫特别国债收支纳入政府性基金预算管理。

近期，特别国债的用途及发行进一步明确。记者了解到，特别国债中7000亿资金转给地方主要用于基建项目，投向公共卫生和重大疫情防控救治体系建设、应急物资保障体系建设、城镇老旧小区改造、污水垃圾处理、供水供电供气等领域。根据预算报表，用于基建的7000亿资金通过政府性基金转移支付下达至县市。

“实际上，4月底我们就已经根据上级要求储备特别国债项目，当时是按照新增中央投资（特别国债）的方式申报，近期在完善项目前期材料。”中部省份某地市发改委投资科人士表示，“申请的特别国债项目资金要在年底前使用完毕，及时形成实物工作量。”

记者还了解到，用于基建支出的特别国债资金可作为项目资本金。记者获得的某省申报材料还显示，基建项目需纳入国家及省重点项目库。此外，项目应具有一定的收益。

一些市场人士认为，上述用于基建投资的特别国债类似于专项债。专项债要求投向于具有一定收益的基建项目，但要求收益超过融资，且部分专项债也可作项目资本金。

方正证券首席经济学家颜色表示，地方拿到的抗疫特别国债不计入地方政府隐性债务总额，不计入地方政府债务余额，也不计入地方政府风险指标。沪上某券商首席固收分析师表示，7000亿资金之所以不是通过专项债而是特别国债的方式筹集，主要是为了避免地方债务率激增。

财政部数据显示，截至5月末地方债余额24.2万亿。如果剩下的新增专项债和一般债发完，年末地方债余额将达到26万亿左右。根据预算报告，2020年地方政府一般公共预算收入预计20万亿（含中央转移支付及上年结转），政府性基金收入预计7.7万亿，综合财力约27.7万亿。

换言之，2020年末地方政府债务率（地方政府债务余额/综合财力）将达到94%。如果再增发7000亿专项债，地方政府债务率将逼近100%的警戒线。

特别国债中剩余3000亿用于抗疫相关支出，主要用于保就业、保基本民生、保市场主体，包括支持减免企业房租、创业担保贷款贴息、落实援企稳岗政策以及保困难群众基本生活等。前述省份的申报要求称，抗疫相关支出需按照实事求是的原则进行编制，并保证年底前使用完毕。

记者了解到，前述3000亿资金到账后调入一般公共预算，通过特殊转移支付机制下达至县市，其中湖北省额度相对较多。

颜色表示，总体看，抗疫特别国债的投向比较宽松。因为资金直达县市，整个节奏较快，即募钱之后财政投钱速度较快。

争议降准配合发行

6月18日，财政部成功发行了500亿元5年期和500亿元7年期抗疫特别国债，票面利率分别为2.41%和2.71%，均较前5个交易日二级市场平均收益率低13个基点。6月23日，财政部还将发行700亿元10年期特别国债。

华东地区一位农商行交易员表示，1万亿特别国债不仅全部市场化招标，而且将在一个半月左右全部发行完毕，市场将承受一定的压力。若政策面没有流动性支持，债市可能面临更大的调整压力，市场期盼央行能尽快采取行动。

因为特别国债的发行及跨半年的因素，近期资金面明显收紧。Wind数据显示，6月23日DR001报2.13%，创2月5日以来新高。按照财政部安排，7月底特别国债需要全部发完，意味着7月特别国债单月发行规模将达到8300亿。

中证鹏元评级研究发展部研究员吴志武表示，目前经济形势虽逐步好转，但仍需宽松货币政策的支持。如果抗疫特别国债发行叠加基本面好转引起市场利率较大的波动，将会产生一定的挤出效应。

“发行抗疫特别国债需要货币政策助力，央行后续可能会继续加大公开市场操作力度，甚至不排除通过降准来平滑抗疫特别国债发行引起的市场波动。”吴志武称。

颜色认为，央行不会通过降准支持抗疫特别国债的发行。一是财政部将减少一般国债和地方债的发行规模，为抗疫特别国债的发行“让路”。二是特别国债周转过程很快，中央发行特别国债虽然从银行体系回收流动性，但迅速转给地方后地方将相关资金存入银行，流动性又回流银行体系。

“若出现流动性紧张的情况，央行短期将通过逆回购、长期将通过再贷款进行流动性调节。”颜色表示。此前，央行在6月18日重启14天逆回购，目的在于维护半年末流动性平稳。

财政部下属杂志《中国财政》日前报道，为保障抗疫特别国债平稳顺利发行，将充分考虑现有市场承受能力，加强与一般政府债券发行的统筹，适当减少6、7月份一般国债、地方债发行量，为特别国债发行腾出市场空间，按照大体均衡的原则，尽可能平滑各周发行量，稳定市场预期。同时，财政部还将加强与人民银行等部门的协调配合，共同为特别国债发行创造良好的市场环境。

Wind数据显示，一般国债及地方债的单月发行规模峰值为今年5月，当月政府债券合计发行约2万亿，其中地方政府债券发行1.3万亿。目前7月特别国债单月发行规模预计为8300亿，如果考虑“适当减少6、7月份一般国债、地方债发行量”，7月政府债券的发行规模将低于5月，对市场的冲击也小于5月。