银行业乱象整治“回头看”重点防反弹

在防风险、严监管的背景下，原银监会于2017年3月末前瞻性开展“三违反、三套利、四不当、十乱象”专项治理行动，新一阶段防风险、治乱象工作就此开启。三年多时间里，金融市场乱象有所遏制，但一些银行保险机构公司治理仍不健全，风险管理仍然薄弱，部分领域问题屡查屡犯、屡禁不止，重大案件和风险事件时有发生。

为巩固拓展乱象整治成果，坚决打赢防范化解金融风险攻坚战，推动金融支持疫情防控和产业链协同复工复产等各项政策落到实处，6月24日，银保监会发布《关于开展银行业保险业市场乱象整治“回头看”工作的通知》与《2020年银行机构市场乱象整治“回头看”工作要点》（以下简称《要点》），一是回顾过去三年治乱象成效，主要看主体责任是否落实到位、实体经济是否真正获益、整改措施是否严实有效、违法违规是否明显遏制、合规机制是否健全管用；二是展望2020年，银保监会从宏观政策执行、公司治理、信贷、理财、创新业务等方面作出部署。

事实上，在三年多的时间里，银行业治乱象循着“边走、边看、边推进”的思路，监管根据宏观经济形势变化，秉承防风险与稳增长相结合，实现了治乱象工作从“初见成效”到“初步遏制”到“巩固成果”，“靶向”也更趋精准。与此同时，又在治标基础上“入手”合规建设、加强公司治理，根除乱象生成的体制机制因素，达到治本效果，总体体现出严监管态势未改变，内涵更丰富。

伴随着经济下行压力加大以及疫情带来不可忽视的影响，市场关注未来一段时间强监管的力度是否持续、节奏如何推进、整治重点在哪里，对此，《要点》给出了更为细致的答案。

“靶向”更精准

此次《要点》，银保监会就宏观政策执行、股权与公司治理、信贷管理、影子银行和交叉金融业务等六大方面的17项内容提出详细要求。大的领域与去年发布的《关于开展“巩固治乱象成果 促进合规建设”工作的通知》类似，由此也足见在小微金融服务、影子银行、房地产监管、公司治理等业务上，银行业金融机构存在较多的问题。

例如，自治乱象开展以来，银保监会就将“乱搞同业、乱加杠杆、乱做表外业务”作为治理的重中之重。如今，高风险影子银行和交叉金融风险持续收敛。2017年以来，通过压缩资金空转和通道业务，累计压缩交叉金融类高风险资产约16万亿元，资产高速虚假扩张顽疾得到纠正。不良贷款风险持续化解。三年来银行业累计处置不良贷款4.4万亿元。高风险机构处置工作取得实质性进展，局面得到有效管控。

随着治乱象工作的逐步推进，市场更趋合规。数据显示，2019年银行机构乱象整治监管检查发现问题数量和金额均较上年减少四成。

不过，银行业市场乱象成因复杂，整治工作具有长期性、复杂性和艰巨性，不可能一蹴而就。特别是当前国际国内形势复杂严峻，行业仍然处于风险易发多发期，一些重点领域重点机构的风险及顽疾仍然存在。所以，银保监会继续将治乱象重点置于风险集中的领域，防范乱象回潮。

银保监会相关负责人此前表示，今年防范化解金融风险的工作重点包括：一是稳妥处置高风险机构，压实各方责任，全力做好协调、配合和政策指导。二是大力压降高风险影子银行业务，防止死灰复燃。三是持续加大不良资产处置力度，提高资产分类准确性。四是坚决落实“房住不炒”要求，持续遏制房地产金融化、泡沫化。五是对违法违规搭建的金融集团，在稳定大局的前提下，严肃查处违法违规行为，全力做好资产清理，追赃挽损，改革重组。六是深入推进网络借贷专项整治，加大互联网保险规范力度。七是继续努力配合地方政府深化国有企业改革重组，加快经济结构调整，化解隐性债务风险。八是有效防范化解外部冲击风险，稳定市场预期。九是进一步弥补监管短板，加大监管科技运用，加快建设监管大数据平台，有效提升监管能力和水平。

小微金融服务更扎实

在抗击疫情的特殊阶段，落实加强小微企业金融服务的相关政策，也是今年监管部门重点关注的领域。

这项要求主要源于2018年下半年以来服务民企小微的政策导向。尽管监管部门一再强调要求银行执行尽职免责并出台各种文件，但在实践中依然存在落地难问题。

去年年底，国务院办公厅督查室点名通报批评两家银行在办理小微企业贷款中，存在搭售保险、转嫁成本等现象。今年以来，各地银保监局也对不少银行机构由于涉农及小微数据虚报错报、小微企业划型不准、小微企业贷款绩效考评指标违反监管规定等情况进行处罚。

在严监管、加大处罚力度的同时，小微金融政策方面也搭建了更完善的体系。去年3月，银保监会针对小微贷款不良率出台新规，要求将普惠型小微企业贷款不良率控制在不高于各项贷款不良率3个百分点以内，较2018年的“不超过自身各项贷款不良率2个百分点的水平”进一步放宽。今年4月，银保监会下发《商业银行小微企业金融服务监管评价办法（试行）》（征求意见稿），对商业银行小微金融服务情况进行监管评价，主要涵盖信贷投放、体制机制建设、重点监管政策落实、产品及服务创新、监督检查情况等。

整体来看，银行对小微的支持力度逐年增加，成效显著。银行业资产增速虽然由过去的15%下降到目前的9.5%，但小微企业贷款连续增长。2020年一季度末，银行业金融机构用于小微企业的贷款（包括小微型企业贷款、个体工商户贷款和小微企业主贷款）余额38.9万亿元，其中单户授信总额1000万元及以下的普惠型小微企业贷款余额达12.6万亿元。

根据已发现的问题以及小微企业融资特征，此次《要点》涵盖“回头看”的内容包括，未按监管要求建立落实民营和小微企业业务绩效考核机制、尽职免责制度和容错纠错机制；使用人民银行普惠性再贷款再贴现资金和政策性银行转贷资金的小微企业贷款，未合理确定其利率定价水平，资金未真实投向小微企业；临时性延期还本付息政策和续贷政策落实不力，未能有效满足中小微企业合理融资需求；对受疫情影响较大行业以及有发展前景但暂时受困的企业，盲目抽贷、断贷、压贷；不合理收费或附加不合理贷款条件提高企业融资综合成本；以通过融资政策便利获得的贷款购买银行理财产品、结构性存款、大额存单和发放委托贷款等进行资金“空转”套利。

关注中小银行治理

自2017年初治乱象以来，公司治理问题一直是重中之重。其中，完善中小银行公司治理有着更多的现实意义和紧迫性。今年以来，中小银行信贷资产质量承压，部分机构信用风险持续积聚，风险处置任务较重，个别机构面临一定的流动性紧平衡压力。对此银保监会相关负责人称：“当前金融体系总体健康，银行业保险业机构的风险总体可控，但中小机构股东股权领域问题仍然突出、不规范金融创新业务仍存挑战。”

对此，银保监会副主席周亮表示，要严格审核股东资格，强化对股东特别是实际控制人“穿透式”管理，依法整治违规占用银行资金、非法获取银行股权以及使用不正当手段操纵银行经营管理的问题。

公司治理涉及银行发展之“根本”，2018年初银保监会发布《商业银行股权管理暂行办法》，2019年初《商业银行股权托管办法》落地，年底，《银行保险机构公司治理监管评估办法（试行）》出台，同时，《中国银保监会2020年规章立法工作计划》中也提到今年将修订《商业银行与内部人和股东关联交易管理办法》，这些无疑都夯实了公司治理的基础。

此次《要点》对股东与股权方面提出了需要关注的内容，例如，股东资质不符合监管要求；虚假注资、循环注资、抽逃股本等“资本造假”行为；以非自有资金违规入股银行；存在股权代持、超比例或超家数持有银行股权等情形；公司章程未按监管要求载明银行股东权利义务；股权登记、质押和股东资质审查等股权事务管理不符合监管要求；未按监管要求或章程规定对滥用权利的股东采取限制措施；虚增利润向股东分红。

另外，关联交易和并表管理也被提及，其中包括，未按照穿透原则尽职认定关联方；通过关联交易向股东和其他关系人进行利益输送；银行集团并表管理不符合监管要求，通过内部交易隐匿风险、利益输送、进行监管套利。

警惕影子银行回潮

按照原定计划，2020年是资管新规过渡期非常重要的一年。当下银行理财业务正朝着打破刚兑、实现净值化、严禁期限错配的方向转型，然而，疫情不仅对存量资产的处置带来一定影响，也拖慢了理财净值化转型的进度，甚至有些银行的保本理财产品不降反升。

近日，穆迪投资者服务公司在一份报告中表示，广义影子银行资产占名义GDP的比重从2019年底的59.5%升至2020年第一季度的60.3%。

在这种情况下，如何防止影子银行回潮？《要点》对于理财产品划转等问题提出，需要关注理财业务过渡期整改不到位，未严格执行整改计划，理财老产品、同业理财、保本理财产品规模反弹，存量资产整改进展缓慢；母公司向理财子公司划转理财产品存在产品不合规、程序不规范、利益输送、调节风险指标等问题；理财新产品存在池化运作、投资非标资产出现期限错配、相互调节收益、刚性兑付、投向限制性领域、净值计量不准确、信息披露不到位、违背投资者适当性原则或违规销售等问题；结构性存款不真实，通过设置“假结构”变相高息揽储或进行套利。

另外在同业业务方面，《要点》提出需要关注同业融入和融出资金规模超过监管规定比例；同业业务交易对手选择及授信管理不审慎；同业代持、互持或充当资金通道导致资金空转；同业资金通过多层嵌套等方式违规投向限制性领域；同业业务违规接受或提供第三方担保。

在表外业务方面，委托贷款资金来源、用途不合规；违规销售代销产品，代销不合规的金融产品，违规开展为本行授信项目提供融资或承接本行表内外资产的“假代销”业务，是监管关注的重点。

“治疗”和“预防”相结合

严监管有力遏制了银行业市场乱象和违法违规行为高发势头，不仅对实体经济起到正面作用，也令银行业金融机构自身良性发展，抵御风险能力加强。

近三年来，银行业总共处置的不良贷款达到了5.8万亿元，影子银行和交叉金融等高风险业务压降了16万亿元，一批出问题的金融机构已经得到了有序处置。P2P的风险也大幅压降，目前实际运营的网贷机构数量比三年前已经减少了近90%。还有一批非法集资案件得到了严厉查处，对有关人员也进行了惩处，金融市场秩序在不断好转。

不过依然需要看到，部分领域“顽疾”尚存，严监管不可松懈。疫情之下，银行业的不稳定性与不确定性增加。2020年一季度末，商业银行（法人口径，下同）不良贷款余额2.61万亿元，较上季末增加1986亿元；商业银行不良贷款率1.91%，较上季末增长0.05个百分点。专家分析，由于存在时滞性，下半年商业银行不良率可能出现一定增长，防风险、治乱象无疑一定程度上可以起到防患于未然的作用。

另外需要强调的是，治乱象的同时还需要落脚至银行自身对“合规”的高度重视，这样才能进一步完善“不能违规”的约束机制、“不敢违规”的惩戒机制和“不愿违规”的自律机制，更好实现风险从“治疗”到“预防”。此前银保监会多次强调，强内控与严监管相结合，压实银行保险机构乱象治理与合规建设的主体责任，强化各级监管机构的法治意识、规矩意识，将严监管长期坚持下去。

在监管部门持续推动下，银行机构基本建立起较为明确的问责机制、标准和程序，自我纠偏的自觉性有所增强。2018年以来，银行机构自查发现问题34.62万个，整改率达到92%，其中2019年已完成整改发现问题的82%。合规制度建设取得进展，“合规创造效益”“合规从高层做起”的理念开始深入人心，合规文化氛围基本形成。