乡村振兴战略背景下农村土地信托化的路径依赖研究

　　摘要

　　本文以吉林省为研究地域，围绕农村土地信托化的多样化路径，运用路径依赖理论，结合数据分析，得出结论：吉林省农村土地信托化存在路径依赖问题，流转方式依赖于转包和出租，流入主体依赖于农户。分析其原因可归结为行为依赖、信任依赖、思想依赖和保障依赖。在此基础上，提出要完善土地信托化制度，搭建信息化共享平台，培育土地经营者，合理安排劳动力转移等对策。

　　关键词

　　乡村振兴 农村土地信托化 路径依赖

　　一、引言

　　在乡村振兴战略实施中，土地是核心要素，它承载着复杂的目标诉求，和“三农”有着千丝万缕的利益纠葛。党的十九大提出“深化农村土地制度改革，完善承包地三权分置制度”，随着经济发展，单个农户一盘散沙式的土地种植模式已然不再适应社会经济发展需要，农村土地信托化成为必然趋势。吉林省作为农业大省和重要的粮食生产基地，推进农村土地信托化，对实现吉林省乡村振兴具有重要意义。

　　二、农村土地信托化的界定及路径多样性分析

　　（一）农村土地信托化的界定及重要意义

　　以信托有小信托与大信托为划分依据，农村土地信托化也可以相应有狭义与广义之分，狭义仅指农户将土地委托给信托公司，由信托公司或其委托的土地经营者统一种植，实则是信托公司的一种业务模式，常被业界称为土地信托；广义是指运用信托原理，农户作为委托人将其土地委托给受托人的行为，这里的受托人不仅包括信托公司，还包括其他农户、专业合作社、企业等。本文所研究的农村土地信托化是广义的。

　　农村土地信托化可以在一定程度上突破家庭联产承包责任制引致的零散种植、低效率、技术难推广等弊端，以法律法规、土地、资本为联结纽带，变革农业生产方式。另外，农村土地信托化也可以进一步解放农民，带着土地收益从事非农生产，促进新型城镇化的发展。因此可以说，农村土地信托化是土地实现规模经济效应的一种有益探索。

　　（二）农村土地信托化的路径多样性分析

　　1984年中央一号文件《中共中央关于一九八四年农村工作的通知》首次允许农村土地可以在集体组织内部社员之间转包，实现了土地的有限度流转，自此开启了农村土地信托化工作。之后，1995年《国务院批转农业部<关于稳定和完善土地承包关系的意见>的通知》提出“建立土地承包经营权流转机制”；2003年《中华人民共和国农村土地承包法》以法律形式明确了土地流转的合法性；2008年党的十七届三中全会《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出，流转的形式主要有“转包、出租、互换、转让、股份合作等形式”，流转的目标是发展多种形式的适度规模经营，有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体；2016年10月中央发布了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，要求不断探索和丰富三权分置的具体实现形式；2018年第二次修正《中华人民共和国农村土地承包法》，一系列法律法规日益完善，逐渐推动农村土地信托化工作向宽松、创新的方向发展，农村土地信托化的路径也从单一的“转包”向“转包、出租、互换、转让、股份合作等”拓展，逐渐呈现多样化特点。

　　（三）吉林省农村土地信托化存在路径依赖问题

　　路径依赖最早源于生物学界，之后美国经济学家David将其引入经济学研究范畴，诺斯等学者对其进行了深入研究，拓展了经济研究方法。路径依赖类似于物理学中的惯性，描述人们过去的选择在很大程度上决定着现在及将来的选择，在经济决策中，一旦进入某一路径就可能对这种路径产生依赖。随着吉林省农村土地信托化工作的推进，在多样性的路径中，是否也会存在一定程度的路径依赖，这对于推动农村土地信托化变革具有重要意义。

　　吉林省素有“黑土地之乡”之称，是国家重要的粮食主产区，担负着东北振兴与乡村振兴的重要任务，也是保障国家粮食安全的核心地域。吉林省一直积极响应国家号召，推动农业高质量发展，“三个五”战略之一就是“突出发挥国家重要商品粮基地优势，推进农业现代化和新型城镇化，加快统筹发展”，吉林省的延边州和公主岭市也成为了全国33个市（县、区）土地流转规范化管理与服务的试点地区。尽管吉林省农村土地信托化工作起步较晚，大范围流转始于20世纪90年代中期，即第二轮农村土地承包工作完成之后，但随着吉林省农业综合开发和农村市场经济的发展，土地信托化流转工作正逐步推进。（见图1）

　　△图1吉林省农村土地信托化流转总面积（2008-2018）（单位：万公顷）

　　从吉林省农村土地信托化流转总面积来看，呈逐年增大态势，但略低于全国平均水平且发展不平衡。2002年吉林省农村土地信托化面积仅为6.7万公顷，土地信托化面积逐年增大，2018年增长到171.8万公顷，相当于2002年的25倍。土地信托化面积占耕地总面积的比重也不断增大，2016年为24.1%，2018年增长为33.5%，略低于全国平均水平33.8%。另外，吉林省农村土地信托化发展呈现地域不平衡特征，中西部平原地区高于东部山地地区。

　　从吉林省农村土地信托化流转方式来看，依然以转包和出租为主，且存在一定的地域差异。2013年，吉林省农村土地信托化流转总面积中，转包占43.4%，出租占27.1%，两者共占70.5%，另外，转让10.2%，入股7.8%，互换3.6%。2018年，转包占90.1%，出租占0.8%，两者共占90.9%，转让2.7%，入股2.7%，互换0.9%。从数据可以看出，吉林省农村土地信托化流转方式依然以转包和出租为主，其他方式为辅。另外，从地域角度来看，吉林省中西部平原区土地流转以转包方式为主，而东部山地地区则以出租为主。地域差异较大，2009年吉林市转包占82.6%，四平市转包占76.8%；2015年，白山市转包占76.45%，松原市长岭县转包占9.68%。

　　从吉林省农村土地信托化流入主体来看，依然以农户为主。2010年，流转入农户的占比为83.63%，流转入专业合作社的占比为4.48%，流转入企业的占比为1.53%。2018年，流转入农户的占比为73.2%，有所减少；流转入专业合作社的占比为20.8%，增加较多；流转入企业的占比为1.15%。（见图2）

　　△图2 2018年吉林省农村土地信托化流入主体的面积占比（单位：%）

　　综上所述，虽然吉林省农村土地信托化流转总面积在不断增大，但流转方式依赖于转包和出租，流入主体也依赖于农户，吉林省农村土地信托化存在路径依赖问题，阻碍了农村土地的规模种植。

　　三、吉林省农村土地信托化存在路径依赖的原因分析

　　（一）行为依赖——制度缺失与平台匮乏

　　在农村土地信托化过程中，信托财产是权利关系复杂的土地承包权或经营权，各方当事人之间存在着竞争与博弈的复杂利益关系，信托化手续繁琐，这就需要一定的制度约束与平台载体让土地信托化实现市场化运作，以便保证信托各方公平、公正、公开地达成交易。而在吉林省的具体实践中，制度缺失，平台匮乏。

　　制度缺约束，失规范。缺乏全方位指导农地流转的政策法规，没有完善的农地流转市场机制;许多农户嫌签订合同麻烦或碍于邻里颜面，多通过口头协议的方式自由流转，缺乏双方权利义务的规范认可，潜藏着大量的纠纷隐患；法律法规并未对自由流转不做登记、备案的情况作出约束性规定，使得土地管理部门对这种流转毫不知情，不免带来返确权问题；即使有流转协议，也存在合同主体不规范、条款不完备、内容表述不清等不规范情况，埋下纠纷的定时炸弹。

　　平台匮乏且失衡。缺乏土地流转的价格评估机构，缺少公认的衡量标准，造成土地价值扭曲，难以体现土地效益；维权、咨询服务平台少或欠缺深入农村广泛宣传，农民在遇到问题时无从下手，无处可依，自身权益得不到保障；流转信息平台少且发展不平衡，发达地区已日渐成熟，偏远地域的平台规划时间长，实质进展慢，缺场所、设施、服务标准和内容等，造成流转双方信息不对称，信托双方脱节，提高了交易成本。

　　在制度缺失、平台匮乏的影响下，对于土地转出方的农户来说，必然会降低土地流转的积极性，选择自己种植，或者即使有流转意愿，想到复杂的协议，也没有熟悉的平台可提供服务，索性不如转包或出租给自己认识或可能熟识的周边农户，减少麻烦，形成行为依赖。

　　（二）信任依赖——新型土地经营者匮乏与利益对立矛盾

　　对于土地转出方的农户而言，“土地是命根子”，如果有流转需求，一定会选择信任的转入方。家庭农场、专业大户、专业合作社等新型土地经营者当然更容易实现土地的优化配置，实现土地的最大收益，但由于新型土地经营者匮乏，且分布不均衡，双方之间的陌生感还会使他们成为利益对立矛盾体，所以容易延续信任依赖。

　　吉林省新型土地经营者匮乏，且分布不均衡。由于农产品(行情000061,诊股)价格“天花板”与成本“地板”双重挤压、农业不可抗力风险增大、农业获益难且不稳定、融资难等因素影响，全社会从事农业生产的意愿不够高，进而导致新型土地经营者较少；吉林省农业经营所需的基础设施陈旧，老化、损坏严重，相应的路、桥、井等配套设施不完备，农业现代化的硬件支撑不足；根据吉林省第三次全国农业普查数据显示，2016年末，吉林省有农业经营户308.55万个，农民合作社仅有3.91万个，且分布极不均衡，长春市有1.24万个，四平市有0.36万个，白山市有0.09万个。

　　农户与新型土地经营者之间存在利益对立矛盾。从土地租金的角度来看，农户是收入方，越多越好，相反，新型土地经营者是支出方，越少越好，双方的地租利益是此消彼长的，站在了利益对立面；从农村土地信托协议信息的角度来看，农户以家庭为支撑，文化水平偏低，新型土地经营者以一个农业团队为支撑，专业知识较丰富，使得农户处于信息弱势，二者在土地信托协议的拟定、谈判、签订、运行中存在利益对立矛盾。

　　信任源于知晓、经验等，但新型土地经营者对于农户来说是新生事物，匮乏且分布不均衡，使得许多农户缺乏对新型土地经营者的了解、认知，再加上二者存在利益对立矛盾，所以农户往往对新型土地经营者缺少信任，当然也就会将视为命根子的土地转包或出租给本村或周边信任的农户，形成信任依赖。

　　（三）思想依赖——教育水平偏低与小富即安思想

　　在农村土地信托化过程中，农民是委托人，新型土地经营者的宣传、求合作只能算作是要约邀请，只有农民从心底愿意积极参与土地流转，才能够从根本上推动土地信托化，但吉林省农民的普遍教育水平偏低，小农意识浓厚，导致农民接受新事物较慢，给路径创新带来瓶颈。

　　农民年龄偏大，教育水平偏低。根据吉林省第三次全国农业普查主要数据显示，2016年末，吉林省共有农业生产经营人员619.09万人，其中：从年龄结构来看，年龄35岁及以下的123.29万人，占19.9%；年龄在36至54岁之间的308.15万人，占49.8%；年龄55岁及以上的187.65万人，占30.3%，年龄偏大，断代危机日益明显。从受教育程度来看，未上过学12.08万人，占2.0%；小学243.79万人，占39.38%；初中325.998万人，占52.66%；高中或大专30.62万人，占4.95%；大专及以上6.61万人，占1.07%，教育水平偏低。

　　农民小农意识浓厚，小富即安思想普遍存在。相对来说，吉林省土地资源丰富，人均耕地面积较大，特别是近年来政府不断加大农业生产补贴力度，农业科学技术水平不断提高，农民人均可支配收入大幅度提升，且种植业经营收入比外出务工收入更为稳定，所以很多农民潜意识里还存有小农意识和“不求大富大贵，吃饱穿暖即可”的小富即安思想，再加上农民的土地情结，即使有流转需求，也会尽量流转给同村或邻乡的农民，这样会给农民带来一种踏实感。

　　人的行为往往具有有限理性特点，通常习惯于选择自己熟悉的路径进行变迁，这样的成本也会比较低，再加上农民年龄偏大，教育水平偏低和小农思想的左右，农民对农地流转法律法规的认知能力有限，难以对创新路径的优劣予以有效衡量，再加上晦涩难懂的土地流转协议，农民就更倾向于传统路径，形成了思想依赖。

　　（四）保障依赖——土地社会保障功能偏重与非农收入的不稳定

　　土地是一种特殊的信托财产，农民之所以与土地难以割舍，实则是不愿放弃土地带来的收益，农民往往会通过对土地收益、非农收入之间的衡量对比来决定土地的去与留，但目前来看，土地的社会保障功能偏重，非农收入较少且不稳定，带来保障依赖。

　　农民对土地的情结，更多地源于土地的社会保障功能，有地就有保障。2019年吉林省城镇与农村常住居民人均可支配收入相差依然悬殊，城镇为32299元，农村仅为14936元，而且相对来说，农村居民的收入更为单一化，主要是土地收益。由于城乡二元经济的存在，多层次的社会保障体系还没有将所有农民都囊括其中，所以农民主要还是得依靠土地收益来保障自己的生活支出，这对于农民来讲也是最后的保障。特别是“一免三补”政策实施后，更引发了种粮热和承包热，也使得想流转土地的农民能够在本村或邻村就可以找到转入方，反而却促进了土地信托化传统路径的发展。

　　非农收入较低，且极具不稳定性。外出从事非农生产带来的收入可以优化农民收入结构，弱化农民对土地的依赖程度，但由于教育水平偏低，非农技能缺乏、用工信息传导不流畅等原因使得农民的就业渠道过窄，工种偏体力劳动，收入偏低。再加上吉林省农业人口众多，老工业基地相对落后，更增加了就业难度。另外，农民工的工作一般为临时性的，以自行外出和亲友介绍为主，组织化程度非常低，收入波动大，拖欠农民工工资的现象也时有发生。二元户籍制度、子女教育等问题也给农民工带来了巨大压力与不确定性。小富即安思想使得农民不愿流转土地，而土地社会保障功能偏重与非农收入的不稳定使得农民不能流转土地或只愿通过自己能掌控的传统路径来流转，因为他们要依靠土地带来的相对稳定收入来保障生活支出，形成了保障依赖。

　　四、政策建议

　　行为依赖、信任依赖、思想依赖与保障依赖交汇融合，形成了吉林省农村土地信托化的路径依赖。突破路径依赖，实现乡村振兴，需要凝结政府、新型土地经营者、农户等多方力量，共同推进，共赢发展。如果将农村土地信托化的路径比作一条路，那么土地权利是车，制度是通道，信息是外部燃料供给，新型土地经营者是新建车站，农民的主体意识与非农收入是内部动力机，合众一心，才能突破路径依赖。

　　（一）修通道——完善土地信托化制度

　　1.正视中国长期存在的小农国情特色，禁止一刀切或任何强硬手段，必须本着农民自愿与利益最大化的原则，坚持家庭承包经营与多种形式的土地信托化路径相协调，循序渐进，有序推进土地的适度规模化经营。理顺现行国家级和省级的农村土地法律法规，在此基础上不断根据土地高质量发展需要，进一步补充、修改和完善，健全农村土地法律体系和具有地域特色的土地法规。

　　2.完善土地产权制度，拓展土地产权内涵，明晰土地所有权、承包权、经营权、收益权、入股权、抵押权等多种权利，确定土地权利人的权利和义务。严格按照事先制订的技术路线和工作程序，扎实稳妥地推进吉林省的土地确权工作，建立产权明晰的农村土地产权关系，让农民的主体地位得到强化，为吉林省农村土地信托化工作奠定基础。

　　3.地方政府应设立土地信托化服务站，指派专人为农户提供咨询服务，并将服务水平纳入工作人员的绩效考核中，掌握所管辖区域土地信托化动态，指导信托协议的签订、变更，健全土地信托化登记备案管理制度，建立纸质与电子双重土地档案库，实行制度化和规范化管理，建立土地使用和生态环保的监管制度，避免离农化倾向，统筹该地域农业实现立体复式开发。

　　4.建立土地资产评估机构及土地等级评价标准，结合地域经济发展水平、土地市场情况和投资收益差异等确定土地的基准价格，建立土地的最低保护价制度和最高限制制度。健全土地信托化价格协商与调整制度，完善土地信托化纠纷解决机制，协调和平衡协商、调节、仲裁、诉讼等多元解决方式，让农民在土地信托化中可进可退，利益得到充分保障。

　　（二）补燃料——搭建信息化共享平台

　　1.以土地信托化服务站为依托，由政府出面搭建公开、公平、规范的土地信息共享平台，宣传国家土地政策、土地流转办法等，时时发布关于土地转出方、转入方、价格、期限、面积、联系方式等信息，同时也附带专家对信息的统计、整理、分析和预测情况。共享平台应以多种方式灵活存在，如APP、网站、公众号，同时考虑到许多农民年龄大、教育水平偏低的问题，也可以配以广播、电视广告、公告栏、信箱等方式，最大限度及时、准确、全面地呈现信息。

　　2.明确土地信息共享平台的信息储备、规范备案、挂牌交易、底价指导、公平交易等职责，培训土地信托化从业人员，讲解土地政策法规，提高农户对相关政策的关注度和认知度，审核土地权利人的资格，从事信息的收集、整理、编辑、发布、更新工作，协助土地信托化双方签订统一、规范、有效的协议，对土地信托化中出现的纠纷与矛盾予以调解，提供必要的法律支持、援助。

　　3.加强对土地转出方与转入方的管理，规范流转秩序，禁止地方集体经济组织和行政部门强迫农民流转土地的一切情况，防止土地投机行为、离农化经营和侵害农民利益的一切行为，建立土地交易黑名单制度和土地信托化信息档案、数据库。在保障农民定价权的基础上，以促进地域经济发展为目的，实现土地要素市场化配置，引导土地信托化各方按照国家统一发展规划促进土地的优化配置。

　　4.在完善土地信息平台的基础上，利用共享机制，有序推进土地信托化“一站式”服务和管理，联结土地询价估价事务所、土地银行、土地流转法律仲裁机构等多平台，与技术推广部门、农产品销售公司、农业融资与投资机构、农业保险公司等组织建立广泛联系，统筹安排、协调发展，将土地生产要素纳入市场化运行轨道，与资金、技术、劳动力等其他要素优化组合，实现信息共享，走上专业化一条龙服务道路。

　　（三）建车站——培育新型土地经营者

　　1.政策上要松紧结合，为新型土地经营者营造良好的制度氛围。工商管理部门、农业部门等有关职能部门要搭建动态监管平台，严格审查龙头企业、特色农业种植大户、家庭农场、农民专业合作社等新型土地经营者，严厉禁止“假合作社”、“空壳社”，摆脱“先成立后规范”的陷阱。对真实运营的新型土地经营者给予税收优惠、资金扶持、降低准入门槛，促其转变农产品供给理念，既要重视农产品数量和质量，又要重视品种结构平衡，使其发挥引领作用。

　　2.加大农业基础设施建设，发展生态农业。引导私营企业、民营资本等社会资本与政府出资结合，以PPP运作模式，推动农业基础设施建设。加强农村公路、电网建设，保障现代化农业机械的高效使用，改善生产条件；加强农田水利设施建设，增强抗旱排涝能力，充分利用水资源，降低农业用水支出；共建仓储烘干、晾晒场等提高农业生产产业化水平，优化仓储结构，完善粮食物流体系；推行农业生产病虫害专业化统一防治，从源头把控农产品质量，加强监测预警管理，做好农业生态保护修复工作。

　　3.完善农业保险风险转移机制，延伸农业生产产业链条。农业风险较大，且多具不可抗力性，农业保险公司应针对农业大省的新型土地经营者设计特定农业保险产品，并采用分类级差费率制鼓励多样种植、多种经营，降低新型土地经营者的风险损失。通过财政手段调动土地经营者改善供给侧生产环节，调整品种结构，转变生产方式，利用品牌效应，延伸农业生产产业链条，提高抵御风险的能力，同时应注重宣传效应，提高自身的信任度，吸引农民流转土地。

　　4.促进新型土地经营者与金融机构之间的信息对称，实现精准扶持性金融服务。金融机构要本着普惠的理念，高度重视农村金融市场，采用“扫村、扫户”的线下数据收集方式，增加新型土地经营者的授信指标，建立符合现代农业发展特点的信用评价体系，促进新型土地经营者与金融机构之间的信息流动，实现融资需求与贷款投放无缝对接。围绕新型土地经营者的融资需求，合理增设金融支农试点，让金融服务嵌入到新型土地经营者的生产全过程中，满足新型土地经营者的多层次金融需求。

　　（四）提动力——合理安排劳动力转移

　　1.转变农民思维意识，从思想上融入社会主义现代化建设中。政府可通过通俗易懂的宣传方式，如文艺表演、影视作品、短视频平台等，向农民宣传土地流转的重要意义，让农民从心底重视土地流转工作，并期望通过土地流转来改变现有生活，摆脱小富即安的狭隘心态。对于农民对土地流转存有恐惧的心理或有犹豫不决的情况时，基层组织应进村入户，充分了解他们的想法和顾虑，有针对性地突破流转困境，也可以组织他们到土地流转示范村去实地参观取经，用事实说话，吸引他们向往土地流转，将束缚于土地上的农民的思想先行解放出来，为土地流转打下基础。

　　2.提高农民工吸纳能力，促进就业信息流动。政府应改变官本位思想，顺应市场转变职能，完善城镇劳动力市场体系，还民营企业、创新性成长企业以更大的自由权，营造适宜发展的软环境，使得他们提高吸纳农民工的能力，为农民工提供更多的就业机会。另外，也可以推荐农民到农业龙头企业等新型经营主体去工作，为其提供稳定的就业环境。地方政府应进一步完善农民就业、失业登记制度，以就业信息宣传栏为基础，以政府信用为后盾支撑，打造农民工易操作的就业信息公众号和短视频平台，摒除一切障碍，完善劳动力就业服务网络，实现农村剩余劳动力合理有序转移。

　　3.提高农民工就业能力，摆脱职业束缚。坚持教育资源向农村倾斜，打造覆盖各年龄段农村劳动力的全面培训教育，加大培训力度，充分调动社会培训力量，对社会培训机构予以政策扶持，培训内容包括但不限于操作性强的实用技术能力培训，以及文化知识和综合素养等，从培训计划，到培训途径、培训机制，做到有准备、有目标、有重点、有组织，使农民失地不失业进而提高农民工就业能力，摆脱职业束缚，增加非农收入，减少土地依赖。

　　4.完善农民社会保障体系，做好农民工非农就业的后续保障工作。本着“广覆盖、重保障”的原则，继续推进农民养老保险、医疗保险制度，弱化土地的社会保障属性，向资源属性和资本属性转化。深化户籍制度改革，特别是要放开小城镇的落户限制，不仅可以缓解大城市的“城市病”，实现人口分流，还可以推动农民市民化，让农民在城市真正立足。将农民工子女教育纳入城市义务教育体系中，实现教育公平。