你我的养老金会耗尽吗？社科院汪德华：推进改革 建立战略储备金

　　作者：汪德华（中国社会科学院财经战略研究院研究员）

　　来源：侠客岛

　　一份数月前发布的养老金研究报告，近日再次引发民众焦虑。

　　报告内容经多家媒体引述，标题颇为吸睛：“养老金结余将在2035年耗尽”“80后恐无养老金可领”。

　　尽管相关部门多次回应，称社保基金运行总体平稳，能够确保按时足额支付。但时隔不久，焦虑便一个“回马枪”，攻下舆论热席。

　　审视大家的焦虑点，兜兜转转不过几个问题：养老金会耗尽吗？为了不“油尽灯枯”，相关部门做了什么？措施有用吗？

　　在今天的文章中，长期关注社保改革、财税理论与政策的学者，中国社会科学院财经战略研究院研究员汪德华，将从学理和实际结合的角度出发，就前述问题做出解答。

　　承压

　　中国的基本养老保险，可以分为居民养老保险和城镇职工养老保险两大类。

　　舆论反复关注的是1997年发布文件、1998年正式建立的、全国统一的企业职工基本养老保险制度。

　　养老金可持续性，可以用不同的指标来衡量，在世界各国都是政策分析和学术研究的焦点。

　　中国社科院世界社保研究中心的“养老金结余将在2035年耗尽”精算结果，事实上早已有相关研究者从其他角度有类似表述。

　　笔者在2010年的一个研究中也提出，在一定假设下，我国职工养老保险年度缴费资金缺口（不包含财政补贴）将在2015年前后出现，其后还将不断扩大。

　　2012年，曹远征、马骏牵头的研究团队，采用将每年资金缺口贴现到2013年的方法，估算我国养老金缺口有18.3万亿元。

　　事实上，不管是结余耗尽、年度缴费资金缺口、资金缺口贴现值，都是从不同角度警示我国养老金可持续性存在的风险。

　　综合各个研究的结论来看，应当客观承认，我国的养老金可持续性确实压力不小。

　　原因

　　养老金持续性承压的背后，原因有很多。

　　老龄化速度过快应是首要原因。以15-59岁人口与60岁及以上人口之间的比率反映整体养老供养关系，按照联合国的人口预测，我国2010年是5.51位年轻人供养1位老人，至2050年将下降到1.73：1。

　　企业职工养老保险体系中的供养形势可能更为严峻。

　　2017年已是2.73个缴费的在职职工，对应1个领取养老金的离退休人员。老龄化导致养老金缺口巨大，进而倒逼改革，这一幕正在发达国家发生，中国也不会例外。

　　相较发达国家，中国的老龄化更具有迅速变老、未富先老的特点。

　　如没有相应的制度改革，必然意味着在现收现付式的养老保险体系中，缴费人数比例不断下降，领取养老金人数比例不断上升。

　　在缴费率不宜提升的情况下，养老金会出现较大的资金缺口，可持续性存在压力。

　　除老龄化外，历史欠账的影响也不容忽视。

　　1998年全国统一职工养老保险模式运行之时，留下的结余仅682亿元，而当年即需领取养老金的离退休人员数量已达2727万人，当年养老金支出1511.6亿元。

　　与之对比，美国政府管理的养老保险自1935年开始运行，两年后才有第一个人领取养老金。

　　另外，为弥补离退休企业职工在职时工资过低的影响，我国从2005年开始已连续15年上调养老金，其中前12年都是10%的调整幅度，今年也在5%左右。

　　养老金根据物价和经济发展水平等因素，按一定规则上调是国际惯例。但我国无论是10%还是5%的上调幅度，在国际上是罕见的，且连续实施了15年。

　　这对于提高离退休人员的生活水平，作用很大。但需要注意的是，弥补历史欠账的资金来源，主要是公共财政。

　　财政补贴有多大规模？简单加总，1998年至2019年，公共财政对企业职工基本养老保险的补贴已超过4万亿元。对财政而言是不小的压力。

　　除此之外，还有一些因素不可忽视：

　　人均预期寿命不断增加，但退休年龄制度未相应调整。一段时期内养老保险体系内提前退休现象比较严重，导致实际退休年龄过低。

　　一些地方政府为缓解社会矛盾，允许一些特定群体通过补缴的方式进入养老保险体系，但补缴的资金不够充足等等。

　　此外，制度运行管理中的一些做法，也会加大资金压力。

　　例如，2017年企业加个人法定缴费率为28%，但以社会平均工资为分母计算的实际缴费率仅为15%左右。2019年企业缴费率下降为不超过16%，这可能会进一步增加资金压力。

　　以上这些问题的原因很复杂，不过出发点都是为了提升低收入群体的养老保障水平。

　　只是有些情况是制度设计之初未曾预期到的，实际运行中将养老保险的收入再分配和强制储蓄功能没有区分开，这额外增加了养老金可持续性的压力。

　　崩盘？

　　不过，养老金可持续性存在一定压力，是否就意味着无养老金可领，或者说养老保险体系要崩盘呢？显然不是这样。

　　从理论上看，中国的企业职工养老保险是事实上的现收现付制，即在职职工缴费为上一代人支付养老金，自己的养老金则由下一代人支付，本就不存在结余。

　　因此，结余是否耗尽，与养老金能否保证发放没有关系。

　　当然，考虑到未来供养比可能会不断恶化，各国现收现付制养老保险在人口形势较好时都会存在一定的结余，我国也是如此。

　　人力资源和社会保障部数据显示，2018年末城镇职工基本养老保险基金累计结存5.09万亿元，再创新高。

　　而从实践上看，养老金按既定政策发放，是以国家信用作为担保的。我们关心养老金可持续性，实质上是关心政府的责任和压力。

　　政府管理养老保险项目，既有其特定政策目标，如强制储蓄避免老无可养、提升低收入群体年老时收入水平；又是一个财务管理者，在制度设计上需重视精算平衡，需要承担确保养老金可持续的责任。

　　而政府如何提升养老金可持续性呢？无非是在正常缴费之外建立战略储备资金，推进改革。

　　储备

　　对于今天养老金可持续性压力颇大这种局面，早在1998年建立全国统一的企业职工基本养老保险制度之初，国家就已经有所准备。

　　主要措施是2000年建立作为战略储备资金的全国社会保障基金，通过资本运转，实现保值增值。

　　在过去19年间，全国社保基金理事会管理的资产规模，从最初的几百亿，增长到超过2万亿，年化收益率达约7.82%。

　　要知道，假如社保基金理事会能实现7%以上的年化投资收益，这些本金十年便会翻一番。预期到未来资金缺口，更要尽早加大储备力度，做好准备。

　　2017年11月，社保基金迎来更大动作。

　　《划转部分国有资本充实社保基金实施方案》的颁布，提出将中央和地方国有及国有控股大中型企业、金融机构的股权，按照10%的比例划归社保基金及其他承接主体。社保基金作为财务投资者分享其利润。

　　划转将为全国社保基金及其他承接主体带来多少资金呢？

　　理论上说，纳入划转范围的国有控股大中型企业、金融机构每年利润的10%，国有股权应分享的部分最终都将归结到全国社保基金账户。而2018国有企业利润总额达3.39万亿，国有金融企业利润也有上万亿。

　　虽然企业的股权分红不会将当年利润都分掉，但留在企业增值最终都将转化为利润。虽然无法准确计算每年全国社保基金能够获得多少股权分红资金，但简单匡算其力度会超过过去20年的财政性资金净拨入。

　　到了2035，养老金结余可能会耗尽，但十几万亿的战略储备资金想必也已经准备好了。

　　远虑

　　可以说，应对未来养老金缺口的战略储备资金已有较完整的制度设计。不过，制度的设计和执行中存在的若干弊端，依旧需要加快改革予以完善。

　　对此，2013年召开的十八届三中全会报告上写道：

　　“坚持社会统筹和个人账户相结合的基本养老保险制度，完善个人账户制度，健全多缴多得激励机制，确保参保人权益，实现基础养老金全国统筹，坚持精算平衡原则。”

　　到目前为止，养老保险改革整体性的操作方案虽尚未公布，笔者无法深入讨论。

　　但结合中国的现实国情，以下几个方面可能是需要推进的方向：

　　一是要调整养老保险体系内的供养关系到一个稳态比例。

　　如果养老保险缴费人数比例不断下降甚至快速下降，要么提高缴费水平，要么降低待遇水平，否则收支缺口只能是不断扩大，处于扩散状态。

　　收支都不宜动，放缓缴费人数比例下降速度乃至到一个稳态是现实选择。

　　有哪些招？进一步扩大覆盖面，增加缴费人数；进一步限制不正常的提前退休，设计激励制度推行可选择的渐进式延迟退休计划，都是可以探讨尝试的办法。

　　二是建立规范化的养老金正常调整增长机制。

　　连续十余年的10%养老金增长，是在特定背景下的政策选择。但从长期看，这是难以持续的。

　　为此，需要学习发达国家经验，综合考虑经济发展水平、居民收入增长、物价水平等因素，建立一个公式化的养老金调整增长机制。

　　养老金改革是涉及千家万户的复杂工程，更是经济转轨过程中的保护网。

　　它要承担起两方面责任，一是强制储蓄以平滑居民全生命周期的收入，二是兼顾效率和公平，起到一定的收入再分配功能。

　　面对春风吹又生的民众焦虑，相关部门需要回应民众关切，给出清晰的时间表和路径图。还应充分协调当前利益和长远利益，将代际平衡充分纳入考量，稳步推进改革。

　　如是，则鳏寡、孤、独、废疾者皆有所养，方能更好实现。