央行发金控公司监管办法：全面穿透监管 7措施防金融机构成提款机

　　7月26日，中国人民银行发文，称为推动金融控股公司规范发展，有效防控金融风险，更好地服务实体经济，央行会同相关部门起草了《金融控股公司监督管理试行办法（征求意见稿）》（以下简称《办法》）。并正式向社会公开征求意见。

　　央行表示，《办法》主要明确了监管范围、市场准入门槛、股东资质监管、资金合规性监管、公司治理及关联交易监管、风险“防火墙”制度、设置过渡期允许现有金控集团整改等七个方面内容。“补齐监管制度短板”，央行强调，未来，将对金融控股公司的资本、行为及风险进行全面、持续、穿透监管。

　　补监管短板进行时：《办法》明确金控公司七大方面监管内容

　　央行公告显示，《办法》共七章、五十六条，主要内容包括以下七个方面：

　　一是明确监管范围，即符合一定条件且实际控制人为境内非金融企业和自然人的金融控股公司，由中国人民银行实施监管。对于金融机构跨业投资其他类型金融机构形成的综合化金融集团，由相关金融监管部门根据《办法》实施监管，并负责制定具体实施细则。

　　二是将市场准入作为防控风险的第一道门槛，明确董事、监事、高管人员的任职条件，对金融控股公司实施事中、事后的持续监管。其中涉及的行政许可事项，将依法由国务院作出决定。

　　三是严格股东资质监管，通过正面清单和负面清单的方式，规定成为金融控股公司股东的条件及禁止行为。金融控股公司主要股东、控股股东或实际控制人应当核心主业突出、公司治理规范、股权结构清晰、财务状况良好。

　　四是强化资本来源真实性和资金运用合规性监管。资金来源应真实可靠，不得以委托资金等非自有资金投资金融控股公司。金融控股公司对金融机构不得虚假注资、循环注资。

　　五是强化公司治理和关联交易监管。金融控股公司应具有简明、清晰、可穿透的股权结构，依法参与所控股金融机构的公司治理，不得滥用实质控制权。不得隐匿关联交易和资金真实去向。

　　六是完善风险“防火墙”制度。金融控股公司应建立统一的全面风险管理体系，对内部的交叉任职、信息共享等进行合理隔离。

　　七是合理设置过渡期。允许已存在的、尚不符合《办法》要求的企业集团在一定期限内进行整改，以促进平稳过渡。

　　部分金控公司暴露四大风险，《办法》直指监管真空

　　央行相关负责人在解读《办法》时，首先肯定了金控公司发展的重要性，“我国金融控股公司发展较快，有利于满足各类企业和消费者对多元化金融服务的需求，提升服务经济高质量发展的能力。”

　　但其也明确指出，实践中，一些金融控股公司，主要是非金融企业投资形成的金融控股公司盲目向金融业扩张，将金融机构作为’提款机’，存在监管真空，风险不断累积和暴露。

　　主要表现为：一是风险隔离机制缺失，金融业风险和实业风险交叉传递。二是部分企业控制关系或受益关系复杂，风险隐蔽性强。三是缺少整体资本约束，部分集团整体缺乏能够抵御风险的真实资本。四是部分企业不当干预金融机构经营，利用关联交易隐蔽输送利益，损害金融机构和投资者的权益。

　　因此，“根据党中央、国务院关于尽快将金融控股公司纳入监管、补齐监管短板的决策部署，人民银行牵头起草了《办法》，加强对非金融企业投资形成的金融控股公司的监督管理”。

　　明确宏观审慎、穿透、协调监管三大原则，立足实际设定适用范围

　　对于监管原则，央行相关负责人表示，针对金融控股集团所涉及业务种类多、股权结构复杂、关联交易风险高等特点，《办法》确立了宏观审慎管理、穿透监管、协调监管的原则。

　　具体来看，一是宏观审慎管理。遵循宏观审慎管理理念，将金融控股集团视为一个整体实施监管，对并表范围内的公司治理结构、整体资本和杠杆水平、关联交易、整体风险敞口等方面进行全面持续管控，有效识别、计量、监测和控制金融控股集团的总体风险状况。

　　二是穿透监管。针对金融控股公司结构复杂的特点，强调对股权和资金等的穿透监管，准确识别实际控制人和最终受益人，防止隐匿真实的控制关系；穿透核查资金来源真实性，包括投资金融控股公司的资金来源，以及投资金融机构的资金来源，防止虚假注资、循环注资。

　　三是协调监管。人民银行对符合《办法》设立条件的金融控股公司实施监管，金融监管部门对金融控股公司所控股的金融机构实施监管。金融监管部门对金融机构跨业投资控股形成的金融集团实施监管。在风险发生时，按照“谁监管、谁负责”原则，由相应的监管主体牵头开展风险处置工作。各部门之间加强监管合作和信息共享，共同防范好金融控股集团和金融集团的风险。

　　对于《办法》适用范围，相关负责人表示，《办法》借鉴国际经验，立足我国实际，将金融控股公司定义为依法设立，对两个或两个以上不同类型金融机构拥有实质控制权，自身仅开展股权投资管理，不直接从事商业性经营活动的有限责任公司或者股份有限公司。《办法》适用于实际控制人为境内非金融企业和自然人的金融控股公司，对于金融机构跨业投资控股形成的金融集团，由金融监管部门根据《办法》实施监管，并制定具体实施细则。

　　强化金融业特许行业理念，严把市场准入

　　“对金融控股公司严把市场准入关十分必要和迫切”，央行相关负责人表示，原因主要有三点：第一，这是加强金融风险源头管控的重要举措。严把市场准入，尤其是设立金融控股公司行政许可，使经营状况良好、公司治理规范、杠杆率水平适度、投资动机纯正等符合条件的市场主体可以设立金融控股公司，依法合规开展经营；同时，严格市场准入，也使那些股权关系复杂且不透明、进行高杠杆投资、风险管控薄弱、扰乱金融秩序的违法违规者无法将金融控股公司作为平台，干预金融机构经营，套取金融机构资金，积累金融风险隐患。

　　第二，对金融控股公司依法实施监管，需要严格市场准入，设立明确的行政许可，这样才能提高监管的权威性和有效性，严格规范金融控股公司发展，及时纠正违法违规行为。

　　第三，这也符合国际通行做法和监管改革趋势。从国际监管实践看，美国、日本、韩国等国家和地区都有金融控股公司的专门立法，明确要求对金融控股公司实施市场准入监管，这体现了金融业是特许行业的理念。关于金融控股公司行政许可事项，将依法由国务院作出决定。

　　金控公司应保持股权架构清晰，防止金融与非金融业务风险交叉传染

　　非金融企业设立金融控股公司需符合一定的条件，以保持股权架构清晰。“非金融企业、自然人实质控制两个或两个以上不同类型金融机构，并达到一定资产门槛的，应设立金融控股公司，将所有从事金融业务的机构股权都归于该公司下，以保持清晰透明的金融股权架构，有效隔离金融风险和实体风险。在该模式下，金融控股公司及其所控股机构共同构成金融控股集团。其中，对于金融资产在集团总资产占比达到或超过85%的企业集团，也可根据自身情况，按照相关条件，由企业集团母公司申请作为金融控股公司，企业集团整体被认定为金融控股集团”，相关负责人指出非金融企业设立金控的基本要求。

　　同时，《办法》强调了股权结构问题，金融控股公司应当具有简明、清晰、可穿透的股权结构，实际控制人和最终受益人可识别，法人层级合理，与自身资本规模、经营管理能力和风险管控水平相适应，所控股金融机构不得反向持股、交叉持股。

　　针对是否允许金融控股公司投资非金融业务的问题，相关负责人表示：“从立足主业、防范风险的角度看，金融控股公司是专门从事金融机构股权投资和管理的企业，不得从事非金融业务，以严格隔离金融板块与实业板块，有效防止风险交叉传染。”

　　但相关负责人也指出：“实践中，一些企业集团从事的非金融业务与集团及所控股金融机构紧密相关，如金融科技对于辅助金融业务发展十分重要，国际监管实践也普遍允许金融控股公司在一定限额下对辅助金融业务的活动进行投资。为此，在严格隔离风险的前提下，对于企业集团设立的金融控股公司，允许其投资经金融管理部门认定与金融业务相关的机构，但投资总额账面价值原则上不得超过金融控股公司净资产的15%。对于现有不符合要求的企业，允许其在过渡期内逐步调整投资非金融企业的比重。对于企业集团整体被认定为金融控股集团的，其非金融总资产不得高于集团总资产的15%。“

　　设立正负面清单，禁止金控公司控股股东虚假投资、循环注资

　　事实上，金控公司控制多类金融机构，体量大、业务杂、关联风险高，具有较大的社会影响力。央行也关注到，一些企业实力不强、投资动机不纯、风险管控能力及合规经营理念不强，设立或入股金融控股公司只为获取更多金融牌照，甚至利用金融控股公司开展不当关联交易，套取金融机构资金，给金融机构和金融控股公司都带来较大风险。

　　由此，股东资质方面，《办法》将通过正面清单和负面清单的方式，明确成为金融控股公司股东的条件。从正面清单看，金融控股公司的主要股东、控股股东或实际控制人应当核心主业突出，投资动机纯正，制定合理的金融投资商业计划，不盲目向金融业扩张，并且法人治理结构完善，股权结构和组织架构清晰，股东、受益所有人结构透明，经营管理能力较强，风险管理和内部控制机制有效、财务状况良好。从负面清单看，明确了禁止金融控股公司控股股东从事的行为，以及不得成为金融控股公司主要股东、控股股东或实际控制人的情形，例如，曾经虚假投资、循环注资金融机构，曾对金融控股公司或金融机构经营失败或者重大违规行为负有重大责任。

　　央行相关负责人特意强调对于资金来源的监管，其表示，金融控股公司的资金来源监管强调真实性：一是资金来源真实可靠。金融控股公司股东应当以合法自有资金投资金融控股公司，不得以委托资金、债务资金等非自有资金以及投资基金等方式投资金融控股公司，不得委托他人或者接受他人委托持有金融控股公司的股权。二是金融控股公司应当以合法自有资金投资控股金融机构，不得对金融机构进行虚假注资、循环注资，不得抽逃金融机构资金。三是对金融控股公司的资本合规性实施穿透管理，向上核查投资控股金融控股公司的资金来源，向下核查金融控股公司投资控股金融机构的资金来源。四是建立资本充足性监管制度。《办法》要求金融控股集团应当具备与其资产规模和风险水平相适应的资本。下一步将以并表管理为基础，制定金融控股集团资本充足性监管的具体细则。

　　风险防范上，除了股权资质、股权结构上有严格要求外，强化关联交易管理是严格风险隔离的一项重要措施。因此，办法也建立了禁止关联交易的负面清单。包括，一是金融控股公司应加强关联交易管理；二是金融控股公司与其所控股金融机构、其他关联方不得隐匿关联交易和资金真实去向，不得通过关联交易进行利益输送、规避监管或监管套利、损害他人合法权益、损害金融控股公司稳健性等；三是除财务公司外，禁止金融控股公司所控股金融机构向金融控股公司提供融资、向其他关联方提供无担保融资，向关联方提供融资或担保不得超过该金融机构注册资本的10%或该关联方注册资本的20%，禁止金融控股公司所控股金融机构和非金融机构接受金融控股公司的股权作为质押标的，金融控股公司对金融控股集团外的担保余额不得超过金融控股公司净资产的10%。

　　六大监管手段措施，将设置过渡期引导现有金控企业有序整改

　　对于问题金控公司，在监管方面，央行将实施有六大监管手段及措施：一是建立统一的金融控股公司监管信息平台，要求金融控股公司按规定进行信息报告和信息披露。

　　二是建立和完善金融控股集团的风险评估体系，综合运用宏观审慎政策、金融机构评级等政策工具，评估金融控股集团的经营管理与风险状况。

　　三是根据履职需要，对相关责任人进行监管谈话，对金融控股公司进行现场检查，必要时经国务院批准，在监管协作的基础上，对金融控股公司所控股金融机构进行现场检查。

　　四是要求金融控股公司制定金融控股集团整体恢复和处置计划。

　　五是金融控股公司违反《办法》或发生重大风险时，视情形对其采取限制经营活动、限制分红或相关权利、责令限期补充资本、责令转让股权等监管措施，给予警告、罚款等处罚。

　　六是金融控股公司难以持续经营，将严重危害金融秩序、损害公众利益的，应当依法进行市场退出。

　　不可忽视的是，目前，我国已存在一定数量的金控企业集团。央行表示，为确保《办法》稳步实施，引导企业有序整改，在充分考虑市场承受能力的基础上，设置过渡期。对于存量，即《办法》实施前存在的、符合金融控股公司设立条件的企业集团，如果在股权结构、投资与金融业务相关的机构的比例、高级管理人员兼职等方面未达到《办法》规定的监管要求，经金融管理部门同意，在一定期限内进行整改，具体期限由金融管理部门根据企业集团的实际情况予以确定。过渡期结束时，这些企业应达到《办法》的监管要求，并由金融管理部门进行验收。对于增量，将严格按照《办法》要求执行。