构建中国地方政府债务有效治理之路

长期以来，地方政府债务的形成过程被放在经济学的框架来思考。因此，地方政府债务研究常常被看成一个纯粹的技术过程，集中的研究方向在于如何构建债务风险预警体系，如何制定科学的财政与货币政策等。习惯于从经济学的视角关注地方政府债务问题，是因为地方政府债务形成于财政体系，表现为金融风险。财政与金融是宏观经济学的重要组成部分，所以从经济学的视角研究地方政府债务问题变得顺理成章。

面对经济学领域如火如荼地研究地方政府债务问题，公共行政学领域对其并不能放弃。实际上，解决地方政府债务问题的深层次答案都需要从行政学领域寻找。公共行政活动是围绕财政资源的分配而进行的。所有的政治组织以及利益团体都希望政府在财政资源分配上制定实现自身利益最大化的政策。然而，财政资源的稀缺性使得绝大多数的政治组织或利益团体的需求无法满足。地方政府债务形成的客观事实，说明举借债务是地方政府的最优选择。基于公共行政学视角从“为什么愿”和“为什么能”两个角度解释地方政府这一选择行为，有利于我们更全面地理解地方政府债务形成机理。

地方政府“为什么愿”举债

英美等发达国家的地方政府官员是通过竞选产生的，因此，地方政府官员选择负债策略是利用了辖区内选民的“近视症”，通过负债实现选民当前福利最大化。由于我国行政体制的不同，有人认为国内的地方政府官员选择负债的原因与英美等国不同，即与辖区内居民的福利最大化无关，因此地方政府官员举借债务只是“向上”负责，而非“向下”负责。这实际上是对当前我国“民众—中央—地方”三重委托代理关系的误解。

在我国的行政体制中，“中央—地方”的委托代理关系使得地方政府官员围绕地方GDP、财政收入、招商引资等展开“政治锦标赛”。在这种背景下，地方政府官员上任后为了自身利益的最大化会选择加大投资规模，大量举借债务。这可以理解为地方政府官员的“向上”负责。然而，这里难以解释的是为什么地方政府官员不选择摊派或加征各项税费来突破预算，而偏偏要选择举借债务的方式？实际上，20世纪90年代国内大多数地方政府官员就是采用这些手段，导致各种摊派、乱收费现象发生。

因此，我们还需要引入当前我国“民众—中央—地方”的三重委托代理关系来理解地方政府官员“为什么愿”负债。中央受人民的委托，并将经济发展与社会管理职能委托给地方。这就是当前我国行政体制的三重委托关系。虽然这种行政体制与西方国家“民众—地方—中央”层层递进的委托代理关系有很大的不同，但是以下两种机制的设计有效地降低了地方政府的代理成本：一是中央通过垂直管理机构、巡视组等形式直接嵌入地方事务；二是中央通过互联网、信访等民众的舆情反馈监督地方事务。在“提高辖区内民众的当前福利”与“禁止对辖区内民众摊派收费”二者间权衡利弊，地方政府不仅要“向上”负责，同时也要“向下”负责，所以我国的地方政府最终也将举借债务当作了最优选择。

地方政府“为什么能”举债

理解了地方政府“为什么愿”还不够，还需要明白地方政府“为什么能”举借债务。对此，有学者认为，地方债务形成的原因在于我国是一个经济转型国家，市场经济体制还很不完善。诚然，市场经济体制不完善是我国地方政府债务形成的一个主要原因，但不会是根本原因。否则，我们无法理解一些西方发达国家的地方债务现象。例如，德国地方政府通过新设立的独立预算的公共事业单位贷款，丹麦地方政府将学校、政府办公大楼等固定资产作为售后回租的标的物进行融资等。这些市场经济体制十分健全的西方发达国家，其地方政府的举债行为与我国当前的地方政府的隐性债务形成过程极其相似。

因此，市场经济转型这一现实不足以解释我国地方政府“为什么能”举债的问题。与上述列举的德国、丹麦等的行政体制类似，中国也是一个单一制行政体制的国家。与联邦制国家地方债务与中央债务之间存在天然的防火墙不同，单一制国家的中央政府对地方政府债务风险承担无限连带责任。正是这一行政体制的根本区别，导致中央政府成为地方政府债务的“最后还款人”。可以认为，单一制国家的行政体制特征才是我国地方政府“为什么能举债”的根本原因。

实际上，改革开放以来，我国市场经济体制得到了极大完善，地方政府的权力边界也不断清晰，但是地方政府债务却一直以不同的形态出现。同当前地方政府债务与融资平台公司绑定在一起类似，20世纪八九十年代，我国地方政府债务与国有企业紧紧绑定在一起。在当时的财政包干制下，地方政府通过国有企业履行住房、就业、医疗、教育和养老等诸多社会职能。为了维持国有企业的经营，地方政府不仅定期向其提供补贴，而且为其协调金融机构的贷款。在此阶段，金融机构之所以愿意贷款，看中的正是这些国有企业背后的地方政府信用，并知道“最后还款人”是中央政府。

行政学视角下的应对之策

在行政学的视角下理解我国的地方政府债务形成机理，有利于我们注意到更具有一般性的原因，从而有利于我们制定更精准的地方政府债务有效治理的应对之策。

针对“为什么愿”的问题完善激励机制。要充分利用好“中央—地方”委托代理关系下，地方政府官员紧紧围绕上级考核指标进行“政治锦标赛”的积极主动性，适当调整指标考核体系。从管理的角度来看，单一的考核指标既方便于上级的考核，又方便于下级的操作，可以有效地降低上级的管理成本。然而，单一考核指标体系反过来会提高下级的代理成本，表现为下级为实现单一考核指标的成绩而牺牲其他指标。例如，为了实现上级对GDP增长的考核而牺牲当地的环境、财政等的可持续性。对此，针对地方政府的考核，要继续在以单一指标为主的前提下，丰富地方政府债务规模等其他辅助指标，形成完善的指标考核体系。具体实践中，中央既可以通过垂直管理机构、专项巡视等形式直接嵌入地方债务治理事务，也可以通过互联网舆情、专家咨政的信息反馈监督地方政府债务。

针对“为什么能”的问题完善约束机制。要充分运用好单一制行政体制的优越性，加强对地方债务形成的各利益相关体的行政约束。虽然单一制行政体制下，地方政府因为有中央政府作为“最后还款人”变得举债容易，但是中央政府的绝对权威可以通过高效的行政命令对各利益相关体的“违规举债”进行强有力的震慑。一方面，通过强有力的震慑来防止财政风险金融化。中央政府可以通过高效的行政命令、严格的追责机制来约束地方政府官员的举债行为。当前的主要任务是把隐性债务显性化，使得地方政府官员没有“变通”举借债务的操作空间。另一方面，通过强有力的震慑来防止金融风险财政化。在单一行政体制下，根本性地杜绝“地方政府出现债务风险后有中央财政兜底”的幻想，从而实现对金融机构的地方政府债务贷款业务进行事前和事中监管。通过双管齐下，构建地方政府债务有效治理之路。