建立稳定偿债机制 扣好专项债券发行“第一粒扣子”

2019年中央经济工作会议指出，当前要把做好“六稳”工作放在更加突出的位置，用好逆周期政策调节工具，确保经济在合理区间运行。作为积极财政政策的重要组成部分，地方政府专项债券成为了稳定经济增长的必要着力点。

近年来，地方政府专项债券在产业、交通等基础设施建设和医院、学校、污水处理、垃圾处理等公共民生领域发挥了重要作用。2019年1-11月，全国发行地方政府债券43244亿元。

发行地方政府专项债券可发挥救时和救势的重要作用，主要体现在逆周期扭转经济下行势头，在解决经济社会结构性问题上也具有明显优势，有利于带动民间投资，加快补短板、调结构、惠民生等重大项目的建设。2019年6月10日，中央出台地方债新规，首度明确地方政府专项债券可作重大项目资本金，金融机构可提供配套融资。这可以带动社会资金以及信贷进入缺乏启动资金的建设项目，从而推动项目的有效落地，最终拉动经济增长。2019年，我国地方专项债券重点用于了土地储备和棚户区改造，占比近七成，此外还包括公路、铁路等交通基础设施、水利环保、学校医院等基础设施项目和重点民生项目。

在地方政府专项债券发行之初，就应认真考虑到期偿还的问题，扣好“第一粒扣子”，否则，剩余的扣子都会扣错。为了确保地方政府专项债券的安全，保障地方政府专项债券健康发展，地方政府应确保专项债券项目的规范性和稳定性，确保地方政府性基金预算收入不断增加，降低地方政府专项债券的债务率。

我国地方政府专项债券的偿还资金来源主要是地方政府性基金收入。从目前情况看，地方政府性基金预算收入来源尚不够稳定。预算法第三十五条规定：“举借的债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源。”2018年末，地方政府性专项债务余额达到7.4万亿元，超过当年的政府性基金预算收入（7.1万亿元）。在地方政府性基金预算收入中，国有土地使用权出让收入达到6.5万亿元，占比91.2%。随着房地产市场调控力度的加大，未来地方“土地财政”的收入必然会受到较大影响。因此，政府性基金收入高度依赖土地出让金，将使地方专项债券的到期偿还压力较大。

地方政府专项债券债务率的分子是专项债券余额，分母则是地方政府性基金收入，只有分母不断扩大，才能有效降低风险水平。对此，应做好以下两方面工作。

一是依法理顺一般预算与基金预算的构成，各得其所、各记其功。根据预算法第九条的规定，政府性基金预算是向特定对象征收的资金，专项用于特定公共事业发展的收支预算。但在现行财政预算管理中，部分专项收入列入一般公共预算收入中，比如，征收教育费附加和地方教育附加，目的是多渠道筹集教育经费，改善中小学办学条件，具有专款专用的性质；森林植被恢复费专项由林业主管部门依照有关规定用于植树造林，恢复森林植被；水土保持补偿费专项用于水土流失预防和治理。一些专项用途的非税收入应该转列政府性基金预算，作为政府专项债券偿还资金来源。将一些一般预算管理的非税收入纳入基金预算管理，既执行了法律法规的规定，支持了公共事业的发展，同时也能够做大政府性基金的盘子。

二是发行地方政府专项债券所对应的项目收益，应足额纳入到政府性基金预算收入之中。按照地方政府专项债券的制度设计，每笔地方政府专项债券对应项目都有一定收益，这些收益应专门用作地方政府专项债券的还款来源。发行地方专项债券的财政部门，应该重视收益资金的征收和管理，确保及时足额入库，建立健康稳定偿债机制。