专项债隐忧:部分项目收益注水 资金使用效率有待提高

“一些地方政府专项债券项目预期收益过分夸大，根据收益覆盖本息多少倍来编造收益。前几年只偿还利息还好，但之后需要偿还本金和利息时，如果项目没这么多收益就存在偿还风险，地方政府还不上钱又只能靠卖地。”一位地方发改人士对第一财经记者说。

地方政府筹资唯一合法手段是发行地方政府债券，为了满足地方融资需求，近些年地方政府债券规模逐渐增加，尤其是项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券（下称“专项债”）作用变大。目前地方正加快申请2020年提前下达的专项债额度。

关注地方债的对外经济贸易大学毛捷教授告诉第一财经，专项债在稳增长、补短板方面发挥了重要作用。但与此同时，不少地方为了争夺专项债指标，仓促地包装一些不能实现收益与融资自求平衡的专项债项目，过度包装专项债项目收益具有一定普遍性。不少人担心专项债会走以前城投债老路子，先借到钱做项目，还钱则以后再说，这增加了政府债务风险，需要引起警惕。

近期的国务院常务会议要求，各地和有关部门要加强专项债项目储备，项目必须有收益，要优选经济社会效益比较明显、群众期盼、迟早要干的项目，同时也要防止一哄而上，确保项目建设取得实效。

警惕部分专项债项目收益注水

今年中国经济延续总体平稳、稳中有进的发展态势，但下行压力加大。在2万亿元力度空前的减税降费下，为了稳投资补短板，今年地方政府专项债券发行额度比上一年增加了8000亿元，达到2.15万亿元。

目前，地方基本完成了专项债发行任务，资金重点用于棚改等保障房建设、市政建设、铁路公路等基础设施建设，积极带动有效投资扩大，发挥对民间投资的撬动作用，有利于经济平稳运行，也有利于进一步规范政府举债融资。

为了进一步扩大有效投资，国务院明确提前下达2020年部分专项债额度，市场预计规模达到1.29万亿元。目前各地正积极申报专项债项目。这些债券项目最明显的特点是拥有稳定的现金流收入，且现金流收入能够完全覆盖专项债券还本付息的规模。

因此，专项债项目有没有收益、收益如何将成为问题的关键。在各地争夺2020年专项债额度时，应警惕项目收益注水现象。

前述地方发改人士告诉第一财经，比如，一个工业园区类开发的专项债项目，需要编制项目预期收益和融资平衡方案，由于收入无法确定，只能根据7年的发债年限，按照收益覆盖本金利息至少1.5倍来编造。西部园区很难引入高精尖企业，因此未来效益不一定好。前7年只偿还利息压力不大，但7年之后需要偿还本息时，如果园区收不上钱，可能只能靠通过卖地来偿债了。

他举例，某条西部偏僻的高速公路专项债项目收益预测中，20年高速通行费收入高达近100亿元，而该区域车流量较好的高速公路一年收入也只达到3亿元左右，这个收益预计有水分。另一条收费20年的高速公路专项债项目，发债期限30年，而一般发债期限最多20年，这样做的目的应该是为了多筹集些资金。

财达证券总经理助理胡恒松告诉第一财经，在上级催促限时完成发债和发债设有“自求平衡”要求的情况下，地方政府也不想浪费这一低成本融资机会，会有一部分收益不足以覆盖本息的专项债项目存在。目前市场上不少咨询公司、会计事务所、银行、券商等机构在竞争编制专项债项目预期收益和融资平衡方案，有个别银行甚至通过免费帮地方财政部门编造方案争取存款。

今年专项债基本完成了发行，但也需要警惕以往发生的发债资金趴在账上，白白损失利息。不少省份审计部门发现，当地发行的新增债券资金闲置在账上、花不出去。

比如，广东审计厅称，截至2019年3月有138.76亿元新增政府债券资金存放在市县财政部门或预算（项目）单位未实际使用，占2018年新增政府债券总额约10%。一些地区促进发展的前瞻性、系统性不够，未能提前做好项目储备，项目前期可行性研究和规划布局等准备工作不扎实，导致资金结存闲置，项目建设滞后。

全生命周期风险管理体系待建

上述发改人士认为，新一轮专项债申报中，国家发改委有着严苛的审核条件，比如专项债必须有收益，前期工作完备，并只允许申报政府投资项目。不过老实说，地方确实也存在为了完成申报任务，对项目尽调不够充分的情况。而且专项债项目绝大多数最终由地方城投公司去做，考核较少、资金使用效率并不高。

毛捷告诉第一财经，解决这一问题，需要建立一套让地方不敢造假的制度。首先，要加强专项债项目库储备，信息做到公开透明，并进行严格的第三方审核论证，将不合格的项目筛选出去。其次，要真正做到倒查责任，终身负责，未来专项债项目出现风险应该倒查到相关负责人，让地方官员不敢造假。最后，建立一套全流程绩效考核制度，落实到项目筛选、债券发行、资金使用、项目管理和还本付息、风险控制等各个环节，绩效考核好的地方可以给予更多发债额度等激励，反之予以相应惩罚。

“2020年提前下达的专项债券必须用于有收益的政府投资项目，融资规模与项目收益相平衡，聚焦地方政府早投晚投都要投的项目和补短板、强弱项的基础设施项目。优先考虑专项债券发行使用好的地区，重点支持财力好举债空间大的地区，对地方债务风险较高的地区少安排或不安排。”王克冰说。

为了控制专项债风险，目前财政部力推项目全生命周期风险管理，土地储备专项债券正在试点生命周期预算管理，目的在于规范土地储备项目预算管理，健全土地储备专项债券项目控制机制，有效防控专项债务风险，促进地方经济持续健康发展。

王克冰认为，应该围绕市场化导向，构建地方政府专项债券及项目全生命周期风险管理体系，具体包括：一是要坚持总量管理，保持地方专项债规模处于合理水平。二是要坚持举债与偿债能力相匹配，实现全生命周期管理。三是坚持硬化预算约束，实现专项债券的年度收支平衡。四是坚持项目与债券周期匹配，避免期限错配的风险。

青海省财政厅副厅长蔡强建议，目前专项债全生命周期管理缺乏完整的操作指引和比较全面的指导性文件，应健全现有的专项债券法律法规体系。并按照权责匹配的原则，理清财政部门、行业主管部门、项目实施部门在风险预防、发现、处置和后续等操作环节的具体职责分工，提供可操作性较强的具体风险甄别方法和具体处置措施，督促各部门各司其职、各尽其责，为项目全生命周期风险管理提供操作指南。