专项债资金如“及时雨” 五大问题有待改善

在疫情影响之下，专项债被视为稳基建、稳投资的重要工具。财政部数据显示，今年上半年共发行专项债2.23万亿，已超过去年全年。在专项债放量的情况下，其使用情况也备受市场关注。

21世纪经济报道记者独家获得了A省专项债资金使用情况调研报告，通过该报告可管窥专项债使用情况。该报告由A省政府办公室会同省发改委、财政厅、审计厅对辖区项目开展实地调研得出。

调研报告认为，在债务压力大、政府投资资金紧缺的背景下，专项债资金发挥了“及时雨”的作用，推动了大批项目顺利建设。但在项目申报、资金管理、债务履约等方面仍存一些问题，需进一步改善。如部分地方和项目单位把偿还债务作为专项债发行的目的，没有将专项债转化为实物投资量。

“我国还没有针对专项债券项目实行差别化的投资监管，仍沿用一般政府投资项目监管模式，投资项目监管还没有形成有效的监管合力。”中国宏观经济研究院投资研究所投融资研究室主任祁玉清表示，“这样不但不能约束不合理的政府投资需求，影响了政府投资效益；也会通过项目投资建设引致不合理的专项债券需求，进而加大了专项债券可能面临的偿还风险。”

“久旱逢甘霖”

专项债于2015年首度发行，当年发行1000亿。2016年、2017年，其发行量分别扩张到4000亿、8000亿，2018年首度超过1万亿，2019年扩张到2.15万亿，今年额度则扩张到3.75万亿。专项债的大规模发行、使用对稳投资、稳经济起到了重要作用。

虽然专项债大幅扩张，但仍未能满足地方的投融资需求。华南某地市财政局债务处人士介绍，过去两年该市获得的专项债额度由2018年的26亿增加到34亿，增幅达到30%，但该市辖18个行政区，平均每个地区额度不足两亿，专项债额度和当地公益性项目建设资金需求有很大的差距。

A省调研报告亦指出类似问题。报告称，某轨交工程本想争取专项债资金20亿先把拆迁工作做完，但仅获得1亿资金。因资金缺口较大，导致拆迁工作无法推进，进而影响工程整体进度。

“前两年专项债分配额度采取因素分配法，与各地‘红、橙、黄、绿’债务风险挂钩。也就是债务风险高的地方分配额度少，低风险地区分配额度多。但今年按照‘资金跟着项目走’的原则分配。”中部省份某地市发改委投资科人士称。换言之，今年债务风险高的地方，如果项目储备充分，专项债分配的额度也较为可观。

A省债务风险较高，前些年获得的专项债额度并不多。与此同时，隐性债务管控从严，A省基建投资增速走低。A省统计局数据显示，2019年A省基建投资增速为-10%，相比上年下降26个百分点。今年在专项债额度大幅增加后，A省基建投资增速持续回升，1-5月回升至-11%，全年增速预计超过2019年。

A省调研报告认为，在债务压力大、政府投资资金紧缺的背景下，专项债资金发挥了“及时雨”的作用，推动了大批项目顺利建设。“专项债资金如‘久旱逢甘霖’，获支持项目‘枯木逢春’加快建设。”报告称。具体来看，该省专项债资金使用进度明显加快，项目建设提速推进。截至2020年5月15日，第一批专项债投向的70个项目已开工67个，预计39个项目年内投资建成投用。

同时，A省也充分利用了专项债作资本金的政策。去年9月的国务院常务会议明确，以省为单位，专项债资金用于项目资本金的规模占该省份专项债规模的比例可为20%左右，今年这一比例提升至25%。

目前A省专项债作资本金的比例已超过20%，居各省前列。在今年财政收入下降的背景下，提高专项债作资本金比例一定程度上将缓解当地的资本金压力。

五项问题及改善

调研报告也指出了目前存在的问题。首先是部分地方认识跟不上。一是有的习惯于用财政下拨不需偿还的资金来搞公益性项目建设，对其他方式项目投资不积极。二是有的怕新增债务被追责问责，但凡举债项目都不敢上，即使专项债项目也是被动应付。

对此，调研报告指出，要进一步增强抢抓专项债项目建设机遇的责任紧迫感。“专项债是政府投资资金来源的主渠道，这也将是今后推动项目投资的常态化手段。如果地方跟不上形势发展和政策调整步伐，将会在争取项目资金方面吃大亏。”报告提醒。

其次，部分地方谋划不深入，申报项目质量不高，一些项目很难实现融资收益平衡，如某污水处理工程实际处理量只有设计处理能力的八分之一，成本倒挂，运营效益不佳。

祁玉清表示，从目前实施的项目看，多数项目的融资平衡方案没有体现出项目应有的风险特征，偿债的风险标准不明确，各债券发行单位按自己理解操作，随意性大。融资平衡方案必要的附件、协议不完整，多数还仅是第三方咨询报告，缺乏与相关机构沟通，不具有实际市场约束性。

再次，部分地方资金管理有待改进，有的存在风险隐患。实践中，部分地方和项目单位把偿还债务作为专项债发行的目的，没有将专项债转化为实物投资量。如某县医院综合楼项目1亿多资金主要用于支付BT模式应付回购资金。少数项目由于和社会资本打捆，债券资金可能流向非公益性领域，如某县停车场项目由44个项目组成，其中包含了房地产开发类停车场项目。

第四，部分项目手续办理和施工进度滞后，影响资金拨付进程。按照规定，专项债资金主体工程进度款只能拨付取得施工许可的建设单位，但一些项目未获得施工许可，导致专项债资金趴在账上。

对于前述三个问题，调研报告建议，要完善项目遴选机制，从带动能力、成本收益等方面量化评选标准，对前期手续不完备的项目，应严格限制申报。同时，开发债券资金使用大数据平台，对债券资金使用进行全程跟踪监督。

第五，部分项目债务履约责任不清晰，收益未纳入预算管理。按照有关规定，项目主管部门和单位应将债券项目对应的政府性基金收入和专项收入及时缴入国库，但部分项目未将前述收入上缴。如某县停车场项目投入运营后，每月产生收入40多万，但未纳入财政预算管理。

对此，报告指出，力争项目建成之时就是获取项目收益之时。而对已取得收益的项目，要严格将对应的收入及时上缴国库，实现债券资金推动项目建设、项目收益偿还债券本息的良性循环。