统筹监管政府产投基金与私募股权基金

　　原标题：统筹监管政府产投基金与私募股权基金

　　近日，证监会主席易会满主持召开私募股权和创投基金座谈会。会议指出，要推动出台私募基金条例，抓紧修订私募基金监管办法。笔者认为，鉴于政府投资基金与私募股权基金都是共同作用于目标一致的产业，因此，可将政府产投基金与私募股权基金统筹监管，力促政府产投基金与私募股权投资基金支持科创产业。

　　各地出台措施支持科创产业

　　随着我国对科技创新的重视程度增强，中国企业的科创实力不断攀升。截至2018年，进入全球1000强的中国企业增加到145家，整体的科创投入占比提高了1.4个百分比。科创板的推出更是我国资本市场和科技产业界具有划时代意义的大事，同时也成为科技创新类企业借机实现跨越式发展的一次重要契机。

　　自从将在上海证券交易所设立科创板并试点注册制的消息传出之后，各类科技创新企业翘首以盼。随着科创板的鸣锣开市，各地政府也加快对接，积极出台规划措施，明确时间表，大力推动各类高新技术产业发展。

　　山东明确提出，到2022年，全省新一代信息技术产业增加值达到6500亿元。河南则提出，到2020年，高新技术企业力争突破4500家。上海、浙江等发达地区也纷纷瞄准具有自主知识产权的创新企业，出台相应的支持政策。上海制订的《加快本市高新技术企业发展的若干意见》早在2018年11月就已发布，拟加快培育一批掌握核心技术并具有国际竞争力的创新领军企业。浙江省政府则着力培育更多具有自主知识产权和核心竞争力的企业。在产业布局和规划方面，各地也结合自身优势，重点支持高精尖产业。

　　充分发挥产投基金引导作用

　　政府产投基金是指由政府出资，主要投资于非公开交易企业股权的股权投资基金和创业投资基金。政府产投基金可以政府独资，也可以与社会资本合资。由于政府出资受财政预算限制，政府独资的资金有限，通常无法满足基金对资金的需求，且对政府而言，面临的风险更大，因此，大部分政府产投基金是政府部分出资、与社会资本共同出资建立。

　　自2010年以来，政府产投基金受到各地普遍重视，迅速发展壮大，以少量财政资金撬动大规模的社会资本参与产业投资，为优化产业结构、推动产业转型升级、促进经济持续健康发展发挥了重要作用。清科私募通统计的数据显示，2002年至2006年，我国设立政府产投基金仅6只，基金规模35亿元。而到2018年底，全国共有2065只政府产投基金，目标规模已达12.27万亿元。但同时，年度新设立基金数量却出现下滑态势，2016年全国共设立政府产投基金572只，为历年最高点，而后数量开始下降，2017年降为284只，2018年为246只。政府产投基金逐年“降温”，背后折射出的是基金实际运作的困境和矛盾，基金在落地见效上还面临一系列突出问题，比如，政府产投基金政策性目标与市场化需求脱节的问题日益凸显，并且遭遇“募不进来，投不出去”的两难困境，部分政府产投基金在落地见效方面，面临着社会资本参与度偏低、市场化运作程度不高、绩效评价机制不健全等突出问题，亟待采取有针对性的措施予以解决，其中最主要的是加强对产投基金的监管，充分发挥产投基金的引导作用。

　　2005年至2017年，监管部门先后发布了《创业投资企业管理暂行办法》、《政府投资基金暂行管理办法》、《关于财政资金注资政府投资基金支持产业发展的指导意见》、《政府出资产业投资基金管理暂行办法》等10个文件，这些规章制度初步勾勒出政府引导基金的管理架构。今年1月上旬，国务院办公厅印发《关于推广第二批支持创新相关改革举措的通知》，提出要针对地方股权基金中的种子基金、风险投资基金设置不同比例的容错率，推动种子基金、风险投资基金投资企业的早期发展。

　　当然，要做好政府投资基金引导工作，就得把上述政策精髓贯彻始终。应以政府产投基金为支点，加快生态圈建设。政府产投基金需根据各地产业现状，适当放宽对普通合伙人注册地、返投比例、投资决策等方面的政策限制，集聚更多优秀合伙人与创业资源，并细化考核标准及绩效结果应用，尤其需要加强对基金“募、投、管、退”各关键环节，包括带动后续融资、新增专利与知识产权、科技成果转化等社会效益、基金收益、创新指标等方面的定性与定量考核。针对引导基金膨胀等现象，坚持按需规划，一方面，简化政府引导基金职责，要有所为有所不为；另一方面，努力创新吸引社会资本的模式，使社会资本有兴趣参与投资风险高、回报低、周期长的领域。与此同时，银行系政府投资基金亟待开启新征程。面对运作中存在的一系列问题及资管新规要求，银行系政府投资基金需着手卸下信贷思维包袱、穿透重构和基金资产形态重建等工作，保障和促进银行系政府投资基金的健康发展，进而发挥防范和化解金融风险。

　　加强统筹监管成重中之重

　　由于政府产投基金本质上属于私募基金，因此应受到证监会的监管。同时，产投基金涉及到政府出资，还要受到发改委和财政部的监管。而且，从监管体系上看，产投基金与其他私募基金相比，面临着更加复杂的监管要求。比如，在发改委监管阶段，发改委制定与基金有关的规定，主要依据《公司法》、《合伙企业法》等规范性文件，监管思路更多地体现出基金的企业属性、政策属性和政府性资金属性。该类文件，尤其是《政府产业基金管理办法》，立足于政府出资，明确政府资金的用途，对投资领域进行引导和限制，发挥政府资金的引导作用和放大效应，同时也强调了保护政府资金的核心要素。

　　在证监会监管阶段，中国证监会及中国证券投资基金业协会制定的与基金有关的规定，主要依据《信托法》、《证券法》、《私募投资基金法》等规范性文件，监管思路更多地体现出基金的证券和金融属性。该类文件，尤其是《私募投资基金监督管理暂行办法》，主要着眼于私募投资基金的证券及金融属性，并未明确区分资金来源，立足于规范私募投资基金及其行业的监管思路，所制定的规范对私募基金管理人、私募基金、私募基金行业均适用，具有普适性，强调了保护投资者权益的核心要素。

　　综观上述一系列规定，不难发现，发改委与证监会制定的规定所依据的上位法具有明显的不同，不同部门的不同监管思路，对于基金的性质、基金与投资者之间的法律关系、基金管理人的责任义务均存在不同地方，所以，在实践中必须要有清醒的认识。不过，当前在战略性新兴产业、高新技术产业以及先进制造业投资中，政府产投基金与私募股权基金往往是以母子基金或者以协议方式进行投资合作，所以，两者的统筹监管就显得尤为重要。

　　第一，适当将设立政府投资基金的权限上收，严控基金的设立，完善基金统筹协调机制，推进基金布局适度集中化。另外，还要推动各级政府产投基金加强统筹合作，扶优扶强，推动产业链协同发展，优化产业布局，强化产业聚焦，支持重点行业龙头企业做大做强。

　　第二，要充分发挥政府产投基金的引导作用，扩大政府新兴产业创业投资规模，充分运用市场机制，遵循基金运作规律，坚持政府引导与市场化运作、专业化运作、国际化运作相结合，强化各类基金、各类基金业态的战略协同运作，构筑升级版的“基金群”，带动社会资金投向战略性新兴产业中处于创业早中期阶段的创新型企业。

　　第三，监管层应大力支持私募股权母基金(PE-FOF)的发展。其业务主要有三个方面：一级投资、二级投资和直接投资。国际经验表明，PE-FOF对于推动私募股权基金行业发展有着积极作用，现实意义显著。比如，母基金对私募股权基金管理人的选择标准、有限合伙协议条款的标准，能够对私募股权基金行业起到很好的引导作用；母基金有助于解决目前私募基金变相公募化问题；母基金还有助于养老金、保险资金、大学基金会等资金更好地投资私募股权基金。

　　第四，鉴于当前私募股权基金行业还存在“多而不精”、“大而不强”的问题，一些机构合规意识不强，风险事件频发，而且，私募股权基金还呈现“因短而短”的特征，即投资周期短、投资行为短期化以及服务科创企业“短路”等，为此，要推动私募股权基金行业持续健康发展，就必须遵循私募股权基金发展规律，坚持行业定位，逐步出清“伪私募”；推动出台私募基金条例，抓紧修订私募基金监管办法，把握私募基金姓“私”的总体要求，逐步建立全面、动态、精准、穿透的综合监测监控体系；还要将股权基金和证券基金区分开来，将创业投资基金同一般股权基金区分开来，将高风险机构、重点机构和一般机构区分开来，加强分类监管和差异化监管，全面提升监管有效性和精准度；认真研究股权和创投基金管理人利用多层次资本市场融资的方式和路径，进一步优化创业投资基金“反向挂钩”政策，推动完善私募股权基金税收政策和中长期资金投资私募股权基金的政策规定，确保私募股权基金健康发展。