监管再出手！私募基金产品备案新规落地，明确五类产品不予备案

在资管新规实施的大背景下，14万亿规模私募基金产品正待规范。

12月23日，中国基金业协会发布了《私募投资基金备案须知(2019版)》(简称“2019版备案须知”)，对当前部分私募基金部分私募基金偏离“投资”本质，从事借(存)货等“伪私募”业务的情形进行重新界定和规范。

2019版备案须知共三十九条，较此前相比有九大亮点：

一是剑指“伪私募”，进一步明晰私募基金的外延边界，明确五类不属于私募基金备案范围的情形，重申私募基金不应是借(存)贷活动。

二是规范管理人通道化、多管理人职责混乱、个别管理人从事非私募业务等现象，厘清管理人、托管人职责。

三是重申合格投资者要求，严格按照证监会框架下的规范来进行识别。

四是明确募集完毕的概念，整顿“备小募大”、“先备后募”等乱象。

五是规范基金封闭运作及例外情形，五种类型的基金最多可以扩募三倍，这是针对“认缴倍数”的规范。

六是适当提高私募基金的期限门槛，要求要求私募股权投资基金的存续期不得低于5年，并且鼓励管理人设立存续期在7年及以上的股权基金。但这与实操中的提前清算并不冲突。

七是细化投资运作要求，提出了禁止管理人刚性兑付、禁止开展资金池业务、禁止设立投资单元的要求，同时提出了一些鼓励性条款。

八是从严规范关联交易，遏制“自融”行为。

九是针对私募证券基金、私募股权基金和资产配置基金做出了差异化规定。

特别需要注意的是，为确保平稳过渡，2019版备案须知按照“新老划断”原则设置了过渡期。即日起至明年4月1日，已发生的私募产品募集安排可以正常备案；明年4月1日之后，新设基金须严格遵守备案须知。此外，明年9月1日起，已完成备案的“伪私募”，将不允许新增募集规模，不允许展期，到期后须清算。

2019版私募备案九大变化

有接近基金业协会人士和市场从业者对《私募投资基金备案须知(2019版)》进行分析解读，他们认为，相比《备案须知(2018版)》主要有九大变动。

一是进一步明晰私募基金的外延边界。

尽管《备案须知(2018版)》已经对私基金冲突业务和不属于私募基金范围做了相关明确，但随着行业发展和协会自律管理的认识深化，协会逐渐发现了通过设置无条件刚性回购等其他形式的“伪私募”。《备案知(2019版)》继续以负面清单的形式，从“不属于私募基金范围”的角度对私募基金的外延边界进一步明确细化。

最受市场关注的是，《备案须知(2019版)》规定，有五类投资活动不属于私募基金备案范围：

1、变相从事金融机构信(存)贷业务的，或直接投向金融机构信贷资产；

2、从事经常性、经营性民间借贷活动，包括但不限于通过委托贷款、信托贷款等方式从事上述活动；

3、私募投资基金通过设置无条件刚性回购安排变相从事借(存)贷活动，基金收益不与投资标的的经营业绩或收益挂钩；

4、投向保理资产、融资租赁资产、典当资产等《私募基金登记备案相关问题解答(七)》所提及的与私募投资基金相冲突业务的资产、股权或其收(受)益权；

5、通过投资合伙企业、公司、资产管理产品(含私募投资基金，下同)等方式间接或变相从事上述活动。

接近基金业协会的人士表示，这些规定相当于扎紧了“伪私募”的笼子。“这五条中，前四条是对禁止投向的底层标的进行了明确，第五条是对通过嵌套方式投向前四种标的的情形进行了明确。这些不该备案的情形中，投向与私募基金相冲突业务的资产、股权或其收(受)益权的变形情形，在去年最为常见。”

另外，第三条中，无条件刚性回购从事借(存)贷活动不予备案，但若签订对赌协议，则属于有条件回购，与经营相关的规定是准予备案的，但是若对赌协议中设置了不可能完成的目标，类似于变相从事借(存)贷活动，将不予备案。有市场人士对这个条款进行解读。

值得一提的是，2019版备案须知在过渡期及其他安排中也表示，“私募投资基金投向债券、收(受)益权、不良资产等特殊标的的相关要求，另行规定。”

二是厘清管理人、托管人职责

管理人和托管人是基金合同三方中特别重要的抓手，《备案须知(2019版)》从管理人数量、专业化运营、管理职责不得转委托的角度对上述问题进行了规范，避免管理人职责失位。

具体而言，2019版备案须知强调托管人应该在基金法框架中履行托管职责，而不能单纯地通过合同约定免除他的法定职责；如果管理人一旦发生异常，无法履行相关管理职责时，托管人应该要履行其托管职责；当管理人出现违规情形时，托管人应该向监管机构及协会进行报告。

上述接近基金业协会人士表示，这项条款中，规定了契约型私募基金和资产配置型产品该如何被托管。目前，契约型产品的托管率已经达到98%。另外，没有纳入契约型强托管的产品，比如一些公司型、合伙型企业，如果通过嵌套投资的方式，而不是直接投入最底层资产，将要求去做强托管。

三是重申合格投资者要求

《备案须知(2019版)》中明确合格投资者应当符合《私募投资基金监督管理暂行办法》要求，并重申禁止代持，从募集端规范管理人及销售机构行为。

接近基金业协会人士表示，资管新规将一些产品中合格投资者要求降到了30万，105号令里门槛还是100万。2019年备案将投资者门槛进行强调，严格按照证监会框架下的规范来进行识别。

前三项变化主要集中于规范了各方职责边界。

四是明确募集完毕概念

“我们看到有一些资金，迅速成立了多只产品，每只产品备案的时候规模都很小，可能只有200万，但随后又募了几个亿，对于有些产品存在的备小募大或者先备后募的问题，修改版的备案须知进行规范。”接近基金业协会人士表示。

上述人士表示，私募基金本来就是适度监管的思路，那些备小募大的产品，把备案和募集的逻辑顺序颠倒，把私募基金备案变成增信的一个手段，有悖于私募基金法适度监管的思路。

针对上述问题，《备案须知(2019版)》按照《基金法》的规定，对”募集完毕”概念进行了明确说明，重申管理人应当在私募基金对外募集完毕后再向协会备案。

2019版备案第十条显示，两种情形可以称为“募集完毕”：

一是已认购契约型私募投资基金的投资者均签署基金合同，且相应认购款已进入基金托管账户(基金财产联户)；

二是已认缴公司型或合伙型私募基金的投资者均签署公司章程或合伙协议并进行工商确权登记，均已完成不低于100万元的首轮实缴出资且实缴资金已进入基金财产账户。管理人及其员工、社会保障基金、政府引导基金、企业年金等养老基金、慈善基金等社会公益基金的首轮实缴出资要求可从其公司章程或合伙协议约定。

但这并不意味着不允许小规模的私募基金产品存在，以后500万以下规模的私募基金产品将在协会官网上公示。

五是先募后备、封闭运作，扩募部分的上限为认缴额三倍

《资管新规》规定，投向未上市企业股权的资管产品应当封闭运作。《备案须知(2019版)》按照该原则，明确私募股权投资基金和私募资产配置基金应当封闭运作，备案完成后不得开放认/申购(认缴)与赎回(退出)。但是，考虑到大型股权基金的实际运作需要，参照境外专业基金的普遍做法和行业惯例，结合行业意见，协会规定了附条件的例外情形。同时满足相关条件的私募基金，认缴完毕且备案通过后可以增加认缴，但新增规模不得超过备案规模的3倍。同时为避免误读，明确了基金分红、项目退出减资、违约投资者的除名或替换以及基金份额转让的可行性。

上述接近基金业协会人士表示，这是一条特别重要修改的点。按照基金法对“封闭”概念的认定，应是投资者既不进也不出，但这个市场有自己的特殊性。所以协会再征求多轮意见的时候，应大中小管理人及一些重要私募基金投资者机构的诉求，对封闭运作及扩募进行例外安排。

“按照现在我们的扩募要求，如果这个私募产品备案了一个亿，最后其实最多可以扩募至初始募资的3倍，即扩募到4个亿，像那些拿了社保基金、保险资金、资管机构资金的产品，这个扩募倍数应该是足够后续使用的，但是同时通过倍数的规范，也规范了所谓的备小募大的乱象。

“另外，备案须知规范的是认缴倍数而非实缴倍数，对实缴的要求是首轮实缴中每个投资者投入高于100万。也就是说，假如一个股权基金有10个投资者，每个投资者出资1000万，认缴规模就是一个亿，要求每个投资者实缴100万，即实缴1000万的时候就可以来备案了，最终认缴规模可以到4个亿。”

当然，并不是允许所有基金都扩募，五种类型的基金可以扩募：

1.基金的组织形式为公司型或合伙型；

2.基金由依法设立并取得基金托管资格的托管人托管；

3.基金处在合同约定的投资期内；

4.基金进行组合投资，投资于单一标的的资金不超过基金最终认缴出资总额的50%；

5.经全体投资者一致同意或经全体投资者认可的决策机制决策通过。

六是设置基金存续期限要求

2019版备案须知相比之前很大的一个变化，是明确了基金存续期的要求。“长期资本的形成不是一蹴而就的，但我们发现，当市场上其他入口被关了之后，一些来基金协会备案的股权基金实质是其他类的债券资金，存续期只有6个月。我们现在希望将这种明股实贷、名基实贷的基金排除在外。”

《备案须知(2019版)》中适当提高了私募基金的期限门槛，要求私募股权投资基金的存续期不得低于5年，并且鼓励管理人设立存续期在7年及以上的股权基金。

“需要特别说明的是，存续期限要求是针对在基金合同中事前约定基金存续期，与实操中因项目无法如期退出等的展期和触及止损线等的提前清算不相冲突。我们希望这些基金设立时是真正按照股权基金的逻辑去设立，要把时间范围写进基金合同，让投资者有自己的投资预期。”上述人士表示。

七是细化投资运作要求

《备案须知(2019版)》从规范性角度，提出了禁止管理人刚性兑付、禁止开展资金池业务、禁止设立投资单元的要求。

同时，提出了基金分级规定、规范使用“业绩比较基准”概念、合伙型和公司型基金前置工商确权、基金合同充分明示基金信息、基金合同约定维持运作机制等内容。与其他资管产品的监管要求趋于一致，在政策层面消除套利空间。

八是从严规范关联交易

部分风险事件暴露出私募基金通过关联交易进行“自融”成为集团化管理人的常见现象。

《备案须知(2019版)》明确募基金进行关联交易应遵守的基本原则，包括对投资者特殊的事前和事中持续信息披露，针对关联交易的特殊决策机制和回避机制等维度，规范关联交易行为，切实保护投资者利益。

“我们发现很多风险事件发生都是集团化的管理人，利用私募基金进行自融，包括先锋系。但我们没有一刀切说所有私募基金都不能做关联交易。我们规定私募基金必须要保证投资者利益优先，界定了什么是关联交易；其次是要求这些关联交易有特殊的决策机制和回避机制；第三是包括信披、风险控制等原则都要落到实处。我们希望通过这些机制性的要求去规范相关交易。”上述人士表示。

九是差异化不同类型基金备案要求

考虑到不同类型基金投资标的的特点，《备案须知(2019版)》结合各自特点，针对私募证券基金、私募股权基金和资产配置基金做出了差异化规定。如规范私募证券投资“安全垫”行为，防范私募股权基金中平行基金的利益冲突问题，对私募资产配置基金单一资老没资比例等方面的适当放宽等。

险峰长青私募基金合规负责人刘佳对记者表示，2019版私募备案须知的很多规范条例中都有“例外”的规定，表明协会希望规范和净化行业环境，但不希望劣币驱逐良币，是非常尊重行业惯例的规范条例。她认为比较亮点的条款首先在于对托管职责的要求，对托管人事前、事后的职责都进行了明确的规定，在实操中不会造成权责不明的情况，非常具体可行；关于私募基金封闭运作规范的条款，协会在相关设置上也有弹性考虑，没有“一刀切”地只允许一次备案，为行业展业提供了较大的自由度。

采取“新老划断”，已募产品明年4月份前仍可备案

《备案须知(2019版)》新增条款较多，为确保平稳过渡，按照“新老划断”原则设置了过渡期。《备案须知(2019版)》发布前已经进行募集但还未进行备案的私募基金，其过渡期自发布之日起至2020年4月1日，可以按照《备案须知(2019版)》发布前相关要求进行备案。

另外对于前期已备案的从事非投资业务的私募基金，也就是从事本须知第(二)条中不符合“基金”本质活动的“伪私募”业务，为避免“一刀切”造成集中兑付风险，给出过渡期到2020年9月1日，不仅仅是存量规模不得增加，而且诸如资金池等业务不得再滚动发行，新增募集行为，新增底层投资行为，到期终止。

“稳妥起见，2019版备案须知给了很长的过渡期，给市场充分的消化期，即4月1号之前，已经发生的募集安排，即使和协会的备案须知有冲突，也可以备案；明年4月份之后，在经过了充分的市场消化，新基金就需要严格遵守备案须知。”接近基金业协会人士表示。

明年9月1日，已完成备案的私募基金，从事第二条中“伪私募”的产品运作的，将不允许再新增募集规模，或者新增底层投资，不允许展期，到期要清算。

另外，投向债权、收(受)益权和不良资产的这些标的的产品，将另行规定，也就是说，这些标的暂时不予备案。

私募基金备案规模已达13.74万亿，解决新老问题需坚定不移

自2013年6月《基金法》将私募基金纳入统一规范、2014年2月协会实施登记备案以来，我国私募基金发展迅速。截至2019年11月底，在协会备案的私募基金规模达13.74万亿元，为实体企业提供了宝贵的资本金，有力推动了供给侧结构性改革与创新发展。但伴随着私募行业的快速发展，部分私募基金偏离“投资”本质，从事借(存)货等“伪私募”业务，规模和风险急剧增加。

为此，协会在2018年1月发布了《备案须知(2018版)》，针对明基实贷、风险揭示缺失等在私募基金行业较为集中且长期存在的行为作出限制和规范。从数据上看，《备案须知(2018版)》施行后，其他类私募基金新增数量和存量规模逐步下降，目前存量规模已降至历历史低位，相关风险得到有效控制。

但是，基金基集、投资、治理等环节中的老问题仍未得到全面、有效解决。一是仍有私募基金采用刚性回购、差额补足等形式变相从事“伪私募”活动；二是利用协会备案为金的合规性背书，先备后募、备少募多的现象仍然存在且有普遍化趋势；三是过关联交易进行利益输送问题突出。

同时，新情况、新形态、新风险又不断涌现。一是P 2 P等跨行业类金融风险向私募金传导和挤压，面临巨太外溢性风险放口；二是私行业通道化现象加剧；三是私募基金“老壳新用”等规避监管要求情形多有发生。此外，2018年4月，《关于规范金融机构資产管理业务的指导意见》(以下简称资管新规)发布，按照资管产品类型统一监管标准，《备案须知(2018版)》亟需进一步细化和完善。

中国证券投资基金业协会经一年多的研究、讨论、意见征求，起草了《私募投资基金备案须知(2019版)》(以下简称《备案须知(2019版)》)，对现行《私募投资基金备案须知》(以下简称《备案须知(2018版)》)作出修订和更新。