政府债务可控 短期基础设施投资增速应不低于11%

2019年积极财政政策加力提效，但财政收支矛盾进一步突出。在经济结构转型深化的大背景下，地方政府债务、社会保险体系特别是养老保险潜在的未来资金缺口等成为社会关注的热点财税问题。

中国社会科学院财经院党委书记、研究员闫坤在接受证券时报记者专访时表示，我国财政可持续发展已经到了需要高度重视的时刻。实现财政可持续既要关注短期问题，更要高度重视长期挑战。养老等社会保障领域的资金缺口，可能是财政可持续发展的更大挑战。全面深化改革，建立现代财政制度是确保中国财政可持续发展的必由之路。

财政可持续发展成为 必须直面的严峻挑战

证券时报记者：2019年积极财政政策加力提效，但收支矛盾进一步突出。财政可持续发展涉及多方面内容。请问在您看来现阶段需要主要关注哪些方面？

闫坤：按照学界的定义，财政可持续是指政府在任何时候都能够履行其预定财政义务、尤其是不至于丧失中长期债务的清偿能力。中国政府历来重视财政可持续问题，但近年来，基础设施建设高峰期积累的地方政府债务和隐性债务广受关注。社会保险体系特别是养老保险潜在的未来资金缺口，屡屡成为舆论焦点。特别是自2008年实施新一轮积极财政政策以来，我国先后启动有增有减的结构性减税到全面减税，从减税到减税降费并举，并且政策力度不断加大。如此范围广泛、规模巨大、旷日持久的减税降费，与经济性减收、财政支出刚性、财政赤字和政府债务规模扩大等因素相叠加，给各级财政造成了不小的压力。我国财政可持续发展在2019年已成为必须直面的严峻挑战。

财政可持续发展依赖于经济高质量发展带来的财政收入可靠增长，更需关注重点支出领域的结构调整和体制机制改革。在这样的关键时点，持续跟踪研究，打好财政可持续发展的各项制度基础，尤为重要。结合现实国情，我认为中国财政可持续发展需关注四个重大问题：提升财政收入的征管能力和深化税制改革；判断土地财政的可持续性；关注重点财政支出领域的演变趋势，提升财政支出效率；保障政府债务可持续发展。

政府债务相对可控

证券时报记者：您刚才提到基础设施建设高峰期积累的地方政府债务和隐性债务问题。您如何评价当前政府债务的情况？

闫坤：政府债务是财政可持续状况的一个集中体现。根据我们的研究，我国政府债务处于相对可控区间，尚无全面爆发债务风险可能。支撑上述判断的依据主要来自对政府债务存量、财政赤字（盈余）规模、债务负担率、债务限额及余额管理等方面的分析。

证券时报记者：您认为当前的政府债务问题会对基础设施投融资形成制约吗？

闫坤：从基础设施供给与经济社会发展水平和发展阶段的适应性来看，当前我国基础设施水平是合适的，未来也具备一定的投资增长空间。短期以不拖累经济增长为目标，基础设施投资增速应不低于11%；中长期如要保持基础设施存量/产出比基本不变，则基础设施投资率应与GDP增速相适应，当前需维持在7.7%左右；如果预期“十四五”时期（2021-2025）中国经济大致保持5.5%的增速，那么对应的“基础设施稳态投资率”应在7.17%左右。更为重要的是，中国基础设施投资必须要实现从高速增长转向高质量发展的转型。

不过从基础设施投融资的可持续性来看，影响中国基础设施投融资可持续性的潜在问题主要有：以城投公司为主体的存量债务风险问题，土地融资的可持续性下降，尚未建立起与经济发展新阶段基础设施需求特征相匹配的投融资体制机制。为构建更加可持续的基础设施项目投融资体制机制，需要严格做好建设项目的甄别筛选；建立健全基础设施建设投融资风险评估和效率评价机制；做好城投公司的债务风险化解和防范工作；建立长效机制，降低综合融资成本并提高资金跨期配置的灵活度和利用效率。

证券时报记者：您提到土地融资的可持续性下降。根据民间机构统计，2019年全国300城土地出让金总额为50294亿元，同比增长19%。所以，可否请您进一步谈谈对“土地财政”现象可持续性的看法？

闫坤：土地财政是工业化、城市化进程中形成的具有中国特色的发展模式。从现状看，土地出让收入增长速度较快，波动较大，存在显著区域差距。我们近期的一项研究从公平性、协调性和风险性三个视角，基于全国和省级数据分别对土地出让收入的可持续性进行了定量分析。结果显示，在全国层面，我国土地出让收入可持续性面临土地资源利用效率、区域公平性、收入结构、与经济协调程度和债务风险等方面的挑战；在省级层面，我国土地出让收入可持续性面临土地利用效率、区域公平性、土地出让收入与经济协调性等方面的挑战，特别是面临较大的债务风险挑战。

因此，要持续性完善财税体制和土地制度，深化分税制和政绩考核机制改革，并且与其他制度相配套，逐步改善优化土地财政相关制度安排，消解土地财政可能引致的各种经济社会风险。

养老金缺口是财政 可持续发展更大挑战

证券时报记者：养老金是财政支出的重要领域之一。社会保险体系特别是养老保险潜在的未来资金缺口备受关注。能否请您谈谈对社保体系可持续发展的预测和建议？

闫坤：中国财政可持续发展既要关注短期问题，更要高度重视长期挑战。如何应对老龄化社会下的社会保障体系的资金缺口是财政可持续发展的“远虑”。从若干大国的历史经验及中国的现状来分析，特别是养老等社会保障领域的资金缺口，可能是财政可持续发展的更大挑战。

根据我们测算，职工养老保险当前已经存在缴费资金缺口；如果不改革现有制度，在不同的情景假设下，职工养老保险缴费资金缺口将在2065年前后达到峰值，约占当年GDP的8%~10%。职工医保基金则要到2045年前后才会出现收支缺口，压力相对较小。在关注总量资金缺口的同时，区域间的不平衡更应受到重视。降低社会保险费率综合改革从短期看对不同地区的差异化影响值得密切关注，从长期看需着力解决动收不动支改革对社会保险可持续发展的冲击。