袁吉伟：日本信托业监管体系建设经验及启示

　　文/新浪财经意见领袖专栏作家 袁吉伟　　　

　　信托业良好的发展离不开完善的制度体系建设，尤其是大陆法系国家，更需要通过建设完善的监管制度体系促进信托业的良好发展。日本信托业发展相对成熟，不仅实现了信托业的稳健发展，而且进行了大量创新，这与其完善的监管制度密不可分。我国信托业正值转型发展的关键时期，通过学习优秀的监管制度经验，更加有效地推动我国信托业健康发展。

　　一、日本信托业监管体系分析

　　20世纪初，日本开始学习美国引进信托制度，虽然也历经整顿，但是到20世纪70年代后，日本信托时代到来，信托制度应用广度和深度达到较高水平，日本成为大陆法系国家发展信托业最为成功的国家。根据日本信托业协会统计数，截至2019年3月末，日本信托资产规模为1201.9万亿元，包含了金钱信托、年金信托、财产形成信托、投资信托、有价证券信托、动产信托、债权信托等多种多样的信托业务，持续创新为日本信托业增添了强劲的发展动力。从功能角度看，资产运用型信托规模为123.5万亿日元，占比为10%；资产管理型信托规模为953.7万亿日元，占比为79%；资产流动化型信托规模为80.5万亿日元，占比为7%。日本具有完善的信托监管制度和体系，并能够根据时代变化，及时修订其监管制度，为信托业发展创造了良好的制度环境。

　　（一）监管机构分析

　　日本实施高度集中的金融监管，主要由金融厅负责对信托机构等各类金融机构进行监管。日本监管部门将信托定位于长期融资机构，以使其与其他银行金融机构区别。日本高度重视信托业的稳定发展，二十世纪初，信托业法发布，规范行业发展；到二十世纪中期，伴随外部形势的恶化，监管部门学习美国经验，将信托公司转变为信托银行，由其专营信托业务。此后，监管部门通过完善信托业监管制度以及将信托制度创新地应用于财富传承、养老、权益保护等方面，对日本信托时代的到来具有积极意义。十二世纪末，日本加快金融业开放步伐，允许其他金融机构兼营信托业务，创设不同类型的信托经营机构，丰富了信托业的参与机构和生态系统，增强行业发展活力。

　　日本信托业协会作为信托业的自律组织，1926年1月成立，现有会员71家单位，其中会员4家，主要是最早信托公司转型为信托银行的4家机构；准会员67家机构，主要是后续获准兼营信托业务的金融机构以及信托公司。日本信托业协会主要职能包括信托数据发布、信托的调查研究及资料收集、信托业务及信托事务改善的调查企划、振兴信托研究的组织、信托文化宣传、信托投资者保护、投诉及纠纷处理。

　　（二）信托行业监管分析

　　日本信托行业最为关键的两部法律制度是信托法和信托业法，在1922年先后实施，有效规范了信托业的运行发展。2004年，日本政府根据现实需求进一步修改了两部法律。信托法主要用于规范信托关系，2004年修改后，该法增加了新的信托业务，增加了信托合并、分割等制度规范，提升了信托关系弹性。信托业法也跟随信托法修订，主要是扩大了信托经营机构的范围。日本信托业法定义信托业为经营信托受托服务的行业，主要内容包括信托机构的设立、变更、业务范围、业务开展、信托契约代理点店申请登记、信托受益权销售店申请登记、监管现场检查、破产、纠纷解决等事项。为了有效落实信托业法，日本相继颁布了信托业法施行规则、信托业法实行令，进一步明确了信托业法相关的具体要求。

　　除了信托业法及其配套法律，日本还制定了金融机构兼营信托业务等相关法律、金融机构兼营信托业务等相关法律施行令、金融机构兼营信托业务等相关法律施行规则，主要是解决金融机构兼营信托业务的监管规范。该法最早颁布主要是促进二战时期银行兼并弱小信托公司，不过实施时间较短。二战后，为了促进日本信托业的发展，借鉴美国经验，将信托公司转变化为银行，根据兼营法后开始兼营信托业务，达到了促进信托公司转型的目的。二十世纪末，为了满足信托业的发展以及促进金融业竞争力提升，日本政府开始允许银行、证券公司等金融机构直接兼营信托业务，或者以设立子公司的形式经营信托业务。

　　根据日本信托业法及金融机构兼营法等法律制度，日本经营信托业务的机构包括14家信托银行、37家兼营信托业务的金融机构、9家一般信托公司、16家管理型公司、327家信托契约代理店、近千家信托受益权销售店等形式，而且外国信托机构也可以申请设立不同功能的信托机构，实现了信托业的对外开放。

　　（三）信托经营机构监管分析

　　日本金融厅制定了各类信托经营机构的监管方针以及信托业务检查手册，明确了监管理念是基于保护委托人及受益人利益为出发点，确保信托经营机构稳健运行，及早发现问题，综合运用行政处罚、业务暂停、撤销牌照等举措，达到业务改善的目的。

　　日本金融厅制定了信托经营机构监督综合方针，该方针主要考虑了一般信托公司、管理型信托公司、金融机构兼营信托业务、信托契约代理店的不同经营特点，从申请准入、业务经营、问题整改、纠纷处置、行政处罚等方面确定了监管要点和要求。以一般信托公司为例，该方针特别提出在其准入时需要重点审查的方面；在其正式运营后，金融厅要确保其信托业务运营符合信托法、信托业法，受托后的信托财产管理、运用的适当性，同时根据不同规模信托公司，其上述检查重点会有所差异；确保信托公司履行了忠实义务、注意义务，主要关注是否审查了信托目的的合法性、信托财产的合规性以及信托财产价值评估的正当性；在信托业务运营过程中，检查重点在于投资者信息恰当的管理、负面信息的处置机制和流程适当性、与信托契约店合作时进行了事前审查；进行了恰当的反洗钱工作，有效解决了投诉纠纷。日本金融厅在对信托公司做出行政处分时，主要考虑违规行为公共利益侵害程度、有无故意性、受害者受害程度等因素。

　　日本金融厅制定了信托业务检查手册，涉及信托业务的各个环节以及需要关注的问题，作为监管和检查信托经营机构的重要依据，也成为信托经营机构规范经营的重要参考，信托经营机构可以进一步定制更为详细的管理制度，不过信托经营机构需要根据外部环境变化，基于自我责任原则，有效把控各类风险，实现信托业务的恰当、稳健运行。信托业务检查手册将信托业务划分为信托营销、受托审查、信托财产管理、信托财产运用等环节，针对不同环节制定了详细的检查要点。在信托营销环节，金融厅侧重于检查信托营销的整体政策、内部管理、部门职责等方面；在受托审查环节，信托经营机构要从保护委托人和受益人角度出发，确保能够执行受托责任，新产品推销前应经过充分的内部审查；在信托财产管理环节，重点要求信托经营机构进行分别管理，已按照委托人或者委托人委任的第三方指示正确地处理了信托业务；在信托财产运用环节，要求信托经营机构实现了有效的分散投资、流动性管理，以高度专业性实现了信托财产的最佳运用管理，有效应对利益冲突问题。

　　（四）信托业务监管分析

　　日本信托业务较为发达，种类丰富多样，主要包括贷款信托、年金信托、投资信托、土地信托、家族信托等。日本针对重要信托业务都制定了较为健全的法律规范，这有利于促进信托业务的规范发展。

　　贷款信托方面，1952年日本制定了贷款信托法，信托资金主要运用方式为贷款或者票据贴现，主要投向基础设施等日本重点建设领域，信托期限不低于2年，与一般银行短期贷款业务相区别；可设置保本条款约定，贷款信托的广告和合同需要经过监管部门审批。由于贷款信托与银行存款类似，因此其适用于银行存款的相关监管要求。

　　证券投资信托方面，1951年日本证券投资信托法生效后，公募发行的证券投资信托正式落地；后续，日本又对证券投资信托进行了重大改革，改革举措包括允许私募发行证券投资信托产品、引入证券投资公司、允许银行等金融机构销售投资信托、强化信息披露、进行外部审计等。21世纪初，日本出台《金融商品交易法》，进一步加强了投资信托的规范和管理。

　　资产证券化方面，1998年日本制定了资产证券化法，允许通过特定目的信托或者特定目的公司开展资产证券化业务。其中，通过特定目的信托的资产证券化业务，由信托公司等信托经营机构参与发行，而且需要先向内阁总理提出申请，申请材料包括资产证券化计划、合同本文等。

　　除了具体信托业务法律法规外，日本政府对于信托的会计、税收等信托业务配套制度也都较为明确的安排。为了避免重复征税，日本规定委托人向受托人的财产转移过程不需要缴所得税；在信托财产登记方面，日本不动产登记法律中明确了信托登记的内容，委托人在向受托人转移不动产时，需要进行转移登记和信托登记，解决信托财产转移公示了问题，可以有效对抗第三方。

　　二、我国信托业监管体系现状及问题

　　我国现代信托业自1979年恢复发展，2001年发布信托法，后续完善了信托公司以及相关业务管理办法。

　　（一）监管机构分析

　　我国信托业监管体系主要为“一体三翼”，以银保监会信托部为主体，中国信托业协会、中国信托保障基金有限责任公司、中国信托登记有限责任公司为三翼，信托部主要负责制定监管制度，各地银保监局非银处主要负责所管辖的信托公司日常监管和现场检查；信托业协会主要是促进信托业研究和信托文化普及，加强信托公司自律；信保基金公司主要负责管理信托保障基金，参与处置信托公司风险；信登公司主要负责信托产品登记。我国监管机构明显要较日本完善，然而实际发挥作用看，各地监管局实际执行监管政策时尺度差异较大，造成了一定监管套利；信托业协会对于行业自律的作用仍有待提升；而信保基金公司和信登公司成立时间短，对于所承担的功能尚处于探索阶段，并没有发挥出与预期相当的作用。

　　（二）信托业监管分析

　　与日本不同，我国尚没有信托业的监管制度，更多是针对信托公司的监管。这主要在于现阶段我国主要由信托公司专营信托业务，在分业监管体系下统筹建立信托业法律制度难度较大。然而，我国信托制度的适用范围逐步扩大，诸如公募基金业务适用信托法，慈善组织可以开展慈善信托业务，银行理财等资管业务也都适用于信托法，大信托业的发展态势日渐形成。而且，我国信托业的主体较为单一，尤其是在不允许信托公司设立分支机构的情况下，缺乏促进信托业务市场营销的中介机构，也缺乏信托产品代理销售机构，这造成了信托业发展的活力不足。

　　（三）信托机构监管分析

　　我国对于信托机构监管主要集中体现为对信托公司监管。我国信托公司主要监管法规包括《信托公司管理办法》《信托公司净资本管理办法》等。总体而言，一是信托公司经营日益分化，部分信托公司经营不善，但信托公司退出机制缺失，不利于行业的优胜劣汰和资源配置优化。二是监管部门对于信托公司受托人职责界定不清晰，缺乏对于信托公司风险管理、高级管理人员、纠纷处置、薪酬等方面监管制度，导致信托公司在上述方面的操作并不规范。三是监管部门对于信托公司的监管仍较滞后，并不能很好地掌握到信托公司真实风险、管理能力、业务发展动向等方面的信息，并不能在信托公司较大规模风险暴露前进行介入和纠正。

　　（四）信托业务监管分析

　　我国信托业务的监管主要是以《集合资金信托信托管理办法》为核心，以不同年度下发的有关银信合作、房地产、地方融资平台、证券投资信托等监管通知和操作指引为补充，各个监管局在具体执行力度上有较大差异。我国信托业务监管基本覆盖了信托公司的重点业务，涵盖了信托发行、运营、清算等主要环节。然而，针对信托业务的监管制度，一是对于房地产等部分基础业务的监管均是早年下发的通知为主，缺乏系统性的监管法律法规，并不能跟随现实业务发展的情况及时更新。二是单一信托、财产权信托等部分一直以来在信托业务占比较大的信托业务缺乏有效规范，并没有统一的监管制度。三是监管部门对于消费金融、家族信托、现金管理类信托等近年日渐兴起的信托业务，缺乏必要的关注和监管政策指导，可能为后续埋下风险隐患。四是资管新规实施进入关键时期，各重要资管领域均出台了配套的实施细则，信托业务的配套细则仍没有出台，信托公司落实资管新规的引导力不足。

　　我国与信托业务发展相配套的监管政策包括信托业务保障基金、信托登记制度等，然而相比较而言，税收、信托财产登记等信托业务发展的监管配套制度仍非常不完善，严重阻碍了信托公司的转型发展。

　　三、启示及政策建议

　　（一）启示

　　日本建设了较为完善的信托业监管制度和规范，充分重视受托责任的履行和金融消费者保护，信托经营机构准入和退出机制顺畅，积极推动信托制度创新和促进经济社会发展，实现了信托业成熟发展。可以得到的启示如下：

　　一是监管部门有效促进信托业的发展。日本将信托业定位于长期金融机构，而且一直致力于发展信托业，充分发挥其制度优势，在不同时期赋予其促进经济社会发展的不同使命。早期，日本发展信托业以满足社会经济建设融资需求；随着信托业务的普及，日本注重发展信托业解决养老、居民财富累积、残障人士保护等方面。而且，在信托业发展艰难时期，能够有效帮助信托业解决发展难题，促进信托业的稳健发展。

　　二是增强信托业的发展活力。日本监管部门致力于促进信托业生态的多元化发展，一方面解决信托经营机构分支机构不足的问题，设立信托契约代理店以及信托受益权销售店等中介机构，有利于完善业务链条，促进信托业的专业化发展。另一方面，日本逐步放开信托业准入，创设运用型信托公司、管理型信托公司等信托经营机构，实现各类信托机构的差异化发展，通过有效竞争促进行业的优胜劣汰。

　　三是机构监管详尽而透明。日本监管部门形成了较为透明的监管原则，强调了对于委托人和受益人利益的保护，推动信托经营机构充分履行职责；制定了非常详细的监管制度，覆盖到了准入、经营管理、纠纷处置、处罚、信托业务各个环节，既明确了监管重点，也有效指导了信托经营机构的实际运营，强化了行为监管的实际效果。

　　四是重要信托业务均有较为完善的监管制度。日本针对重要信托业务均制定了监管制度，促进信托业务的规范发展，而且不断将信托制度与社会需求相结合，创新发展信托业务，更好地体现信托制度的社会价值。此外，针对大陆法系下，信托制度与原有法律制度不融合的问题，日本加强了与信托制度相配套的税收、会计等制度建设，从而保障了信托制度的有效运行。

　　（二）政策建议

　　我国现代信托业发展仅有40余年的时间，信托制度应用空间和水平都不高，未来仍有较大发展潜力。促进信托业的健康发展，需要借鉴信托业发达国家地区的优秀经验，持续完善监管制度体系，增强信托业的发展活力。

　　1、强化监管机构职能

　　我国信托业监管机构需要强化职能分化，在促进信托业良好发展方面发挥更大作用。在银保监会统领下，信托业协会作为自律组织应在监管政策具体执行、细则制定、行业人员自律、创新业务调研等方面做出更大贡献，增强行业自律组织的权威性，针对违反自律行为的信托公司应给予不同形式的处罚。信保基金公司作为行业重要的风险处置机构，应平衡好自有资金使用和信托保障基金的使用，降低营利机构属性，管理好信保基金；优化信保基金认缴方式，应建立区分不同类型的信托业务、不同风险管理能力信托公司，建立差异化的认缴标准；要进一步明晰信保基金使用情况、流程，提升信保基金管理透明性；要加强行业风险的监测，有效参与问题信托公司的托管和处置。信登公司需要发挥行业数据中心的作用，更加高频度地发布信托业务数据；加强监测行业信托资金的投向和流向，针对过热领域应尽早预警；加快建立信托受益权流转、质押平台，提升信托产品流动性。

　　2、健全信托业监管制度体系

　　我国需要加快推动制定信托业法，理顺信托业的准入和退出机制，探索允许其他金融机构以设立子公司的形式兼营信托业务。一是进一步扩大信托业经营机构的业务范围，除了进一步细化各类信托业务范畴，还应增加与信托业务密切相关的附属业务，增大信托机构的发展空间。二是根据信托机构的能力，审批可经营的业务种类和范围，实现能力与业务的匹配。三是进一步完善信托经营机构的种类，应鼓励发展各类专业化的机构，有利于实现不同机构之间的差异化、特色化发展。四是加快发展信托代理或中介机构、信托销售机构，有利于解决信托公司分支网点少的问题，扩大信托业的覆盖面，实现业务各环节的专业化运作。

　　3、完善信托机构监管政策

　　需要不断完善信托公司监管政策，制定更加详细的监管指引，强化执行力度和统一的执行标准。一是强化信托公司作为受托人的尽职履责。监管部门应进一步细化受托人职责，明确注意义务、审慎义务等具体内涵，及其在信托业务中的体现，推动信托公司建立信义文化和信托文化，加快回归信托本源。二是推动完善信托公司风险管理能力，制定全面风险管理指引政策，强化信托公司明确自身风险偏好，健全风险管理政策，完善风险识别、评估、监测、管控和报告的全流程管理，提升风险管理信息系统投入水平。三是做好从业人员的管理。从业人员要实现准入机制，建立从业人员信用体系，针对严重违规或者侵害投资者利益的行为，应记入个人信用记录。四是强化金融消费者保护水平，规范信托公司在业务推荐、产品营销、信托事务处理等过程中的行为，针对纠纷和投诉，应建立更完善的调解、处置、赔偿机制。五是弱化固有业务。部分信托公司的固有业务收入占比较高，而且展业范围过于宽泛，应进一步限制固有业务投资范畴，约束固有资金参与信托业务的集中度，进一步突出信托主业。

　　4、优化信托业务监管政策

　　监管部门需要加快完善信托业务监管制度体系，引导信托公司回归本源。一是推动非标业务转型。要以影子银行向真正的资管业务转变为主线，充分打破刚兑，强化对于个人投资者适当性以及风险偏好的认定；限制信托产品的集中度，包括客户集中度、行业集中度等，有效分散风险；推动信托公司提高专业化水平，增强风险控制能力。二是加强重点业务的监管政策制定。监管部门需要加快对于房地产、基础产业等重要信托业务的具体监管制度建设，需要针对近年新兴并发展加快的消费金融、家族信托等业务监管政策制定，需要弥补单一信托、财产权信托等存在监管政策空白的不足。三是加快制定与资管新规相关的实施细则。监管监管部门应加快制定更为详细的资管新规实施细则，指导信托公司开发符合资管新规的新业务和新产品，确保实现新老业务的平稳过渡。四是做好信托业务配套制度建设。继续推动税收制度的完善，推进建立信托财产登记制度，降低信托业务交易成本。五是促进信托制度的创新应用。监管部门应该带领信托公司加强信托业务创新，发挥信托制度优势，更好地将信托制度嵌入社会经济制度中，诸如消费者保护、养老、残障人士保障等领域，充分彰显信托制度的社会价值。

责任编辑：唐婧