政府引导基金亟待“去行政化”(图)

重庆两江新区成立200亿元规模的战略性新兴产业发展基金、广州设立200亿元国资国企创新投资基金、四川组建首期20亿元创新创业投资引导基金、湖南成立50亿元先进轨道交通装备产业发展基金、京津冀共同出资设立10亿元协同创新科技成果转化创业投资基金……

近年来，一大批政府引导基金的设立，不仅提升了政府资金使用效率，还引导撬动了大量社会资本投资创新领域，不过，由于各界尚未充分认识到基金的高风险、专业化、市场化特性，致使政府引导基金设立泛化、运营管理僵化，有的长期无法形成有效投资，造成资金闲置浪费甚至亏损。

精准助推创新

走进位于重庆两江新区互联网产业园的猪八戒网总部，大厅门口的电子交易撮合地图上，一根根连接买家与“威客”的线条，串联起天南地北。

“这是一个开放的聚智平台，把有需求的人和有技能的人连接起来，打破了地域、时间、工作方式的限制，通过互联网形成了市场交易和竞争。”猪八戒网创始人 朱明(专栏) 跃说，目前猪八戒网的注册用户已有1300万，交易种类涵盖创意设计、营销推广、建筑设计等400余种现代服务领域。

回顾10年创业历程，朱明跃坦言猪八戒网发展最为关键的是初始阶段获得500万元天使基金投资。“天使投资带来的不仅是关键时期的资金支持，还有重要的战略指导和商业价值构建。”如今，猪八戒网累计交易额已超过70亿元，陆续拿到A、B、C轮投资，市场估值超过100亿元，并孵化出1500余家企业。

猪八戒网的迅猛发展，是基金驱动创新发展的代表之一。记者采访了解到，与信贷、信托等金融工具相比，基金具有突出的五重优势：

——投资靶向精准。基金大多明确指向创新领域，通过专业团队运作实现对高成长性的创新企业的投资，从而推动产业升级并获得投资回报。同时，政府引导基金还改变了政府资金行政性分配的方式，有效提升政府资金使用效率、减少权力寻租空间。据财政部统计，我国风险投资基金超过50%的资金投向了高新技术企业，且大多是融资压力较大的中小企业和轻资产企业。比如，中国国投高新产业投资公司对天津膜天膜科技股份公司投资2540万元，不仅扶助了该公司5年后在创业板上市，投资回报也高达42倍。

——投资方式灵活。基金种类涵盖种子期的天使基金、早中期的创业基金、成熟期的产业基金等种类，可覆盖创新发展的全过程，投资金额可多可少，并且能够承担更高的风险。“比如，我们投资10个项目，也许只有一两个项目是盈利的，但由于投资回报率高，就可以实现整体盈利。”重庆博恩科技有限公司副总裁周建松说。

——资本撬动力强。比如重庆市级层面组建的800亿元规模的战略性新兴产业投资基金和200亿元规模的产业引导股权投资基金，政府出资额度不足1/3，其余皆为社会资本;这1000亿元基金可撬动约2000亿元企业投资和2000亿元银行贷款，对新兴产业形成超过5000亿元的滚动投资。

——投后服务支撑。中国国投高新产业投资公司总经理高国华告诉记者，基金投资后通常会委派经验丰富的人员进入企业董事会，对企业的发展战略、商业模式、经营管理等方面提出意见建议，而信贷、信托等融资手段只能提供简单的资金支持。

——助推转型升级。国家开发投资公司多年从事煤电、基础设施建设等业务，但近年来国投以基金投资方式精准切入机器人、生物医药等创新产业。“基金已经成为我们转型发展的"利器"，并带动了一大批创新企业快速发展。”国家开发投资公司董事长王会生认为，在传统产业亟需转型升级的趋势下，对没有新兴产业基础的传统企业而言，基金投资无疑提供了创新发展、迈向产业中高端的“捷径”。

未来前景广阔

由国家发改委、财政部、工信部牵头，联合国家开发投资公司、工商银行等共同出资的先进制造业投资基金不久前成立，首期规模200亿元，其中中央财政出资60亿元。该基金由国投创新投资管理有限公司按照市场化原则独立运作，重点投资先进制造业、传统产业升级和产业布局的重大项目。

在此之前，中央财政已牵头成立国家集成电路产业投资基金、国家科技成果转化基金、国家中小企业发展基金、国家铁路发展基金、贫困地区产业发展基金、中国农业产业发展基金等政府引导基金，财政承诺出资约2000亿元、带动社会资本约5000亿元。据测算，仅国家中小企业发展基金就将带动1200亿元社会资本投资中小企业，为中小企业开辟新的资金供给渠道。

在地方层面，截至去年7月，全国所有省份地方财政均设立了引导基金，总量达到683支、承诺出资规模超过9340亿元;下一步各地还计划新设300多支引导基金、总规模超过9000亿元。不仅在北上广等发达地区，中西部地区政府引导基金同样发展迅速，有的地方设立的政府引导基金已经覆盖天使投资、创业投资、产业投资各个阶段。

与此同时，伴随着基金的快速发展，涌现出一大批具有较强经营能力的基金运营企业。以国家开发投资公司为例，截至目前国投共管理41支基金，其中相当一部分属于政府引导基金，总规模接近1200亿元。“国投每1元基金投资，就可聚集6元社会资本，有效发挥了政府资金和国有资本的放大作用和带动作用。”王会生说。

记者采访了解到，虽然近年来我国基金发展迅速，但与欧美发达国家相比，还存在不小差距、仍有很大发展空间。以美国为例，1991年至2000年美国股权投资基金累计募资1700多亿美元，大量投向信息技术、新材料、生物工程等极具成长潜力的高技术行业，从而助推了新一轮经济繁荣。2006年，发达国家私募股权基金募资总额超过企业上市融资总额，成为仅次于商业银行贷款的重要融资渠道。2014年，全球私募股权投资基金管理资本总量达到3.8万亿美元，美国等股权投资基金发达地区的基金投资占到企业全部融资规模一半以上。

据财政部统计，经过20年发展，目前我国股权投资基金管理资本总量超过4.3万亿元，相当于2014年A股市场融资总额的5.5倍，为支撑实体经济发展发挥了重要作用。但与美国相比，美国GDP是中国的1.5倍左右，但美国股权投资基金管理的资本总量超过我国10倍以上。

“全国股权投资基金等直接融资在社会融资总额中的比例还比较低，宏观经济杠杆率高企的同时金融风险主要集中于银行体系，所以进一步发展股权投资基金对提高金融服务实体经济的效率、进一步助推创新发展具有重要意义，也具有广阔的发展空间。”高国华说。

基金并非“万金油”

西部地区一个工业园区近两年来大力发展机器人及智能装备产业，不久前园区专门组建了3亿元规模的机器人及智能装备产业发展基金，计划通过平台公司运作方式助推产业发展。但园区负责人告诉记者，截至目前，该基金仅协议投资了4家企业，协议投资额约5000万元。

“这一方面是为了规避风险，但更重要的是没有容错机制，我们投资的项目可能一半都不挣钱，一旦审计就麻烦了，肯定是功不及过。虽然大家都知道财政资金"拨改投"的好处，但两者的责任追溯是完全不一样的。我们大着胆子干事，却要承担背书风险。”该负责人说。

上述案例并非个案。记者采访了解到，虽然基金发挥杠杆作用驱动创新发展的优势明显，但也并非“万金油”，特别是由于政府行政力量过度介入基金设立、运营、监管等环节，缺乏对基金高风险、高回报特性和专业化、市场化运作要求的认识，导致多个共性问题：

——基金设立泛化，出现跑马圈地、一窝蜂苗头。有的地方省、市、县及园区不顾自身条件层层行政设置基金，出现基金设置泛化和碎片化;很多地区缺乏必要的市场环境和运营人才，实际运行中难以实现预期目标;一些地方政府对基金的边界定位不够清晰，甚至打着基金旗号借道融资工具，将政府资金变成了亏损兜底、财政担保，严重背离政府引导基金设立初衷。

——行政干预突出，破坏了基金市场化运行基础。有的地方简单将各行业领域的专项资金改成政府引导基金，但仍由归口部门按专项资金的方式分配管理，“换汤不换药”，仍存在权力寻租空间;有的地方名义上将基金交由平台公司运营，但政府部门往往代替管理团队决策，在项目甄选、资金投入等方面越俎代庖甚至层层审核项目。

——在支持经济发展和投资收益上难以找到合理平衡点。有的地方政府引导基金既投资新兴产业等热点领域，也投资没有回报的公益项目，公共职能属性与市场资本逐利难以有机统一;有的在投资领域和地域方面设置过于严苛的限制条件，难以平衡其政策性与商业性。

——有的基金长期无法形成有效投资、造成资金闲置浪费甚至亏损。很多政府引导基金虽然交由平台公司运营，但基本是“体制内”人员在把控，难以实现市场化运作。审计署的审计报告显示，2014年底尚未支出的政府创业投资基金为397亿元，占基金总额的84%;在审计的14省中，有4省为零支出;2015年1至10月，全国新增政府创业投资基金支出仅为15.6亿元。

专业化市场化运作

业内从业人员和专家建议，解决当前政府引导基金存在的各种问题，提升基金对创新发展的“驱动比”，关键在于完善相关制度设计，实施专业化市场运作，并完善相关激励约束和监督管理机制。

首先，各地应对基金设立情况进行重新梳理，客观分析地区条件，做好统筹规划，适度提高准入门槛，不能一哄而上、不搞全覆盖;要通过严密的制度设计为基金市场化运行提供管理模式、组织架构保障，以防止行政权力干预投资项目或子基金运行。

“基金有很强的市场属性和逐利性，其发展规律肯定是从发达地区向欠发达地区逐步推进，很难想象一些欠发达地区既没有合适的投资标的，也缺乏基金运营人才和合理的制度设计，仅凭政府热情一厢情愿就能把基金做好。”一位资深基金从业者直言，好高骛远只会适得其反。

其次，要努力做好三个“平衡”。政府引导基金的结构层次应控制在两级，政府资金限定于参与母基金且同其他出资人同股同权并享有必要知情权和监督权，保持政策穿透力和发挥市场作用之间的平衡;各地政府引导基金不宜完全限制在本区域内，保持政策性与商业性的平衡;实行专业化管理、市场化运作，实现政策目标与效益目标的平衡。

第三，提高基金运作效率，关键在人。据统计，目前国内基金行业排名前50位的品牌管理机构中，开展政府引导基金管理运营的还不到5家，高水平的基金专业人才严重不足。对政府引导基金而言，应按照市场通行的募资能力、投资业绩、研究能力等因素考察选择基金运营团队、给予市场化报酬。“特别是要给予市场化薪酬，否则留不住好的基金管理团队，也容易发生道德风险。”高国华说。

最后，政府部门应着力提升监管和服务水平。比如股权投资基金存续期较长、投资有亏有赢，不能简单套用现行国有资本考核评价和监督管理方式，而应综合考虑其特殊性，作出适宜调整。

据高国华介绍，基金投资的存续时间普遍在5至10年，投资前期通常是亏损的，如果按照国有企业现行的每年进行年度考核、3年进行任期考核方式进行业绩评估，肯定不合时宜;基金投资10个项目，其中很可能7、8个项目都是亏损的，但是由于投资回报率高，2、3个项目就足以拉动10个项目整体盈利。“所以不能以单个年度、单个项目的投资表现来判断基金的经营业绩，更不应该把单个项目投资失败定性为国有资产流失，而应从更长的时间维度和投资项目的整体业绩进行综合评价。”