【投教科普】政府引导基金五大管理模式探析

一、政府引导基金发展概况

政府引导基金，是由政府主导出资设立政策性母基金，以股权投资的方式，与社会资本共同设立子基金。政府引导基金不以盈利为目的，而是通过子基金的市场化运作，发挥财政资金的杠杆放大效应，重点扶持创新型企业发展，助推产业转型升级和经济结构调整。

根据投资方向的不同，政府引导基金主要分为创投类引导基金、产业类引导基金和基础设施类引导基金三类。创投类引导基金主要是指通过投资天使基金和创业投资基金，进而引导社会资本支持创新型中小企业发展。产业类引导基金主要是指通过投资产业基金、并购基金等子基金、引导社会资本支持重点产业发展，促进重点企业做大做强。基础设施类引导基金创新了基础设施投融资模式，引导社会资本进入基础设施领域，促进重大基础设施建设，主要包括PPP发展基金、城镇化投资引导基金和各类以基础设施为导向的引导基金。

2002年中关村管委会出资设立的中关村创业投资引导资金，是我国第一只由政府出资设立的具有引导名义的创投类引导基金。2014年5月，国务院常务会议提出“成倍扩大中央财政新兴产业创投引导资金规模”，将新兴产业创业投资引导基金扩大到400亿元规模。受国务院政策影响及财政支持资金使用模式的转变，全国政府引导基金进入爆发阶段。

创投类引导基金在国内起步最早，但近三年发展逐渐停滞，较多的创投类引导基金中止或转型为产业类引导基金。产业类引导基金近三年出现了爆发式增长，2016年政府引导基金的设立数量和披露目标规模超过了2013-2015年全国政府引导基金的总和，其中产业类引导基金无论从设立数量上还是披露目标规模上都超过50%。基础设施类引导基金也在近三年发展迅速，PPP基金在全国遍地开花。

创投类引导基金和产业类引导基金通过支持各类股权投资基金，最终投资到各类优质企业中。基础设施类引导基金通过支持各类基础设施建设基金，最终投资到基础设施类项目上。创投类引导基金和产业类引导基金的管理模式较为一致，基础设施类引导基金和前两者存在一定差别，本文主要探析创投类引导基金和产业类引导基金的管理模式。

二、政府引导基金管理模式

政府引导基金的管理模式根据政府参与度的强弱，共分为以下政府直接管理、国企委托管理、国企出资管理、第三方委托管理、合作设立母基金五类。

1、政府直接管理

政府部门通过下属事业单位，直接参与引导基金投资决策与日常管理。原有的科技部中小引导基金、青岛市市级引导基金均采取此模式。

2、国企委托管理

国企委托管理模式是委托政府下属国企负责引导基金的管理运作，引导基金没有独立的法人实体，资金由财政按需拨付。政府参与引导基金投资决策，不参与日常管理。可单设名义出资人。中关村引导基金、海淀区引导基金均采取此模式。

3、国企出资管理

国企出资管理是政府成立独立的引导基金公司和引导基金管理公司，由引导基金管理公司或由引导基金（公司制）自行管理。政府不参与或较少参与引导基金投资决策，不参与日常管理。浙江创投引导基金、宁波市引导基金均采取此模式。

4、第三方委托管理

政府委托第三方专业母基金管理机构管理，不参与或较少参与引导基金投资决策，不参与日常管理。盛世投资管理北京市中小引导基金、熠美投资管理闵行引导基金均采取此模式。

5、合作设立母基金

政府与专业母基金管理机构合作成立母基金，政府是母基金出资人之一，不参与母基金投资决策，中金启元引导基金、紫荆母基金、盛景海外母基金均采取此模式。

三、政府引导基金管理模式分析

1、政府引导基金管理模式的对比分析

政府引导基金管理模式的不同，决定了政府参与度、市场化程度、投资效率的高低，政府引导基金五种不同的管理模式，对应的政府参与度、市场化程度和投资效率的对比分析如下表：

表1：政府引导基金管理模式对比表

来源：网络

从分析表中可以看出，政府直接管理和国企委托管理两种模式都是政府主导，政府参与度较高，市场化程度和投资效率较低；国企出资管理和第三方委托管理两种模式下，由政府主导变革为政府指导，市场化程度有了较大的提高，投资效率有了一定的提升；合作设立母基金模式是最市场化的方式，政府成为真正藏身于后的引导者，不参与母基金的运作，市场化程度和投资效率最高。

2、政府引导基金管理模式的阶段分析

2014年，受国务院政策影响及财政资金使用模式的转变，我国政府引导基金进入爆发阶段，除传统的环渤海、长三角及珠三角等经济发达地区以外，湖南、湖北、江西、安徽、河南等中部和内陆地区也积极设立政府引导基金，西部偏远地区也逐渐尝试设立政府引导基金，目前全国政府引导基金规模数万亿元，数量过千支，多种管理模式并存。

在政府引导基金发展初期，政府主导进行尝试探索，所以一般采取政府直接管理和国企委托管理模式，此两种模式可看作是政府引导基金管理模式1.0阶段；随着政府引导基金的发展，由政府主导的管理模式存在的市场化程度和投资效率较低的问题难以解决，市场化改革需求加大，也随着政府引导基金相关制度的完善，政府引导基金逐渐以国企出资管理和第三方管理模式为主，政府引导基金管理模式进入2.0阶段；合作设立母基金模式是最市场化、最有效率的管理模式，是政府引导基金管理模式的3.0阶段，目前已有个别机构进行了初步的尝试探索。

3、政府引导基金管理模式的发展趋势

政府引导基金都希望与优秀GP合作设立子基金，从而能够更好实现政府的政策诉求，但优秀GP的数量是有限的，在政府引导基金大爆发的背景下，不同地区政府引导基金之间的竞争越来越强烈，如何应对日益激烈的市场竞争，这对政府引导基金管理模式的选择提出了新要求。

在国内较早开展政府引导基金尝试的地区，政府引导基金管理主要是1.0模式，但随着政府引导基金市场竞争的加剧，1.0模式因其市场化程度和投资效率较低，对优秀GP的吸引力不断降低，已经难以满足政府引导基金快速发展的需求，管理模式的改革需求日益强烈，若不进行管理模式的改革，政府引导基金将快速落伍，并逐渐被市场淘汰。目前国内1.0模式的政府引导基金也逐渐开始进行管理模式的改革，陆续进入2.0阶段。例如北京市中小企业引导基金原本采用政府直接管理模式，由北京市经信委下属事业单位管理，在近期正式与盛世投资签约，委托盛世投资管理。

在1.0模式下运作的政府引导基金，由于已形成了较多的存量资金，因此改革难以一蹴而就，从1.0模式改革成2.0模式是一个缓慢的过程。而对很多新设或增资的政府引导基金，在增量资金的管理模式选择上，较多采用了目前主流的2.0模式，2.0模式能够适应目前政府引导基金市场化改革需求，有利于政府引导基金政策诉求的实现。3.0模式是政府引导基金未来的发展方向，3.0模式是完全的市场化运作模式，通过市场配置，间接引导，促进重点产业和区域经济发展。

四、结语

在政府引导基金大爆发阶段，市场竞争日益加剧，难以满足竞争需要的1.0管理模式正在逐渐消亡，符合政府引导基金当前改革需求的2.0管理模式方兴未艾，最优的市场化3.0模式开始尝试探索。政府引导基金是各级政府实现政策诉求的重要工具，为了充分发挥财政资金的作用，确保政策目标的实现，各级政府需要结合自身实际情况，选择最适合的管理模式。

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