地方金融监管体系在发展过程的难题与改进办法

地方金融监管模式

我国当前的地方金融监管模式，是中央垂直监管与地方属地监管双层监管模式。中央垂直监管部门为一行两会一局。即中国人民银行、证监会、银保监会和外汇局，主要负责宏观审慎监管。

地方金融监管机构包括一行两会的派出机构、地方金融办或地方金融监督管理局，以及其他相关职能部门，主要负责微观审慎监管和金融行为监管。

地方金融监管机构的建设进展

第五次金融工作会议要求地方政府强化属地风险处置责任，在中央统一规划下强化地方金融监管功能，其后中央政府明确了地方政府的监管事权（即“7+4类”）：对于小额贷款公司、融资担保公司、区域性股权市场、典当行、融资租赁公司、商业保理公司、地方资产管理公司等七类机构的监管，由中央监管部门制定规则，地方金融监管部门具体实施；对于投资公司、开展信用互助的农民专业合作社、社会众筹机构、地方各类交易场所等四类机构的监管则由地方金融监管机构全面负责。这是中央政府首次给予地方政府金融监管事权，同时初步确定了地方金融监管的职能、责任和权力范畴。值得注意的是，P2P网络借贷平台的监管不属于地方金融监管机构，而属于银保监会。

在第五次全国金融工作会议后，为完善现代化金融监管体系，夯实地方政府金融监管事权，截至2019年3月底，全国除西藏自治区外的省、市和自治区均先后成立了地方金融监督管理局。广东、福建、四川等地市级地方金融监督管理局也已成立。值得注意的是，绝大部分省级金融监督管理局为省级政府的直属机构，只有上海地方金融监督管理局是上海市政府组成部门。

地方金融监管体系建设面临的现实难题

1、中央金融监管与地方金融监管的权力分配

按照中央对地方金融监管的定位，金融监管的事权属于中央，风险处置责任属于地方。对中央政府而言，下放部分金融监管权力，能够降低中央政府监管成本，提高监管效率。但是，这种效率的提升需要以地方金融监管权责明晰界定作为基础。地方的监管权力来自于国务院部门规章、地方政府规章和地方政府规范性文件，但是在现有金融监管基本法律体系下，中央机构享有全部的监管权力，包括让渡给地方的部分监管权，而地方政府依照法律仅仅承担组织、协调、监督与取缔有关的工作。

2、支持地方发展与强化地方监管的目标冲突

对地方而言，金融发展及其对经济增长的促进作用是一个易于衡量的指标，而地方监管的是否有效则是一个难以衡量的成绩。这种互补性的双目标体系能否取得成功的核心是两个目标的有效平衡及两个目标是否具有匹配性的政策工具。根据丁伯根法则，每个目标至少需要一个政策。“单一目标”体系在向“双目标”体系转换中，关键是要形成一个“双目标”和“多工具”相匹配的政策框架。对地方经济促进的路径依赖以及与地方政府的内在关联，加上政策工具的不足，可能使得地方金融当局的监管职能偏弱。

3、系统性风险的应对承接和区域性风险处置的主导责任链接

本轮金融监管体系改革最重大的举措是明确了国务院金融稳定发展委员会的政策协调功能及其在系统性风险应对中的法定主体责任。但是，系统性风险和区域性风险有时难以明确区分，尤其是金融体系内在关联性的强化使得这种区别的现实意义在弱化。比如，小额贷款、融资租赁、保理等的资金来源可能是银行，接踵而来的监管体制问题是地方金融监管是否也承担着部分系统性金融风险的应对责任，特别是部分承接中央政府、金稳会、人民银行等的系统性风险应对责任？同时，金融稳定发展委员会省级办公室是否具有对地方金融体系、地方政府尤其是地方金融监管机构的监管指导职能？这两个问题的回答关系到系统性风险应对承接和地方金融风险处置的责任区分和制度安排，这是地方金融监管与中央金融监管统筹的第一个难题。

第二个难题是地方金融监管机构与中央金融监管派出机构的关系。金融风险防控需要中央与地方的协调，中央政府要求建立省级协调议事机制，由金融监管局负责统筹属地金融监管职责。相较于中央层面建立的完善协调机制，地方金融监管的协调机制还在探索之中，对于它的职责权限、机构设立和运转方式等问题还没有清晰的规范，目前还主要依靠地方行政力量来完成。地方金融监管机构的协调功能是否能够有效发挥，仍然是需要观察的。

4、本区域监管与跨区域监管问题

目前“7+4类”的业务中也有多项业务不同程度涉及到跨区域、跨机构和跨市场等问题，跨区域风险的处置任重道远。比如，部分地方金融监管机构出于专业知识、甄别能力等相对不足，可能无法甄别风险是否属于跨区域风险，对跨界风险相对“无知”；“家丑不可外扬”的传统思维使得部分地方政府可能会“无视”部分跨区域的金融风险问题，难以及时有效知会其他地方政府相关风险。部分地方政府甚至可能基于地方保护主义，“忽视”其他地方监管机构的政策或建议。

5、监管责任加大与监管能力偏弱

金融创新发展与金融监管强化的博弈是金融监管领域的永恒矛盾，大部分监管当局存在监管能力偏弱、监管资源不足等难题。金融行业的关联性和复杂性日益提升，尤其是互联网技术广泛应用使得金融监管需要具备“金融+科技”的双重能力。目前我国部分地区的金融监管当局还难以全面掌握相关金融业务及其监管要求，在监管方式上更多地停留在实地盘查、企业财务数据分析等传统方式，缺乏跨部门、跨行业的信息集成，难以适应互联网时代对地方金融监管提出的新要求。

完善地方金融监管体系的建议

1、以法律形式明确地方与中央监管权力分配

以法律的形式确认中央与地方在金融监管上的职责分工，使得地方金融监管做到“有法可依”“有法必依”，强化地方金融监管当局执法的法律支撑和责任意识。

2、构建支持地方经济与强化金融监管相统筹的政策体系

调整地方发展政策框架，在考核指标中弱化经济增长目标，而加强金融监管、防范风险的相关内容，使得地方政府与中央政府的行为取向趋于一致。

3、强化地方监管机构与中央派出机构的协调

首先，应当制定一套合理的法律法规划分双方的监管权利与责任；其次，需进一步明确新兴金融业务的监管责任，再次，中央监管当局及其派出机构应注重提升地方金融监管机构的“软实力”，发展适应区域性金融风险应对的政策工具，解决制度建设和政策工具短板；最后，需要重点关注交叉性业务的监管协调，中央监管部门及其派出机构监管范畴内的机构或业务如果与“7+4”业务发生交叉，可能需要中央和地方监管机构共同防范金融风险。

4、加强地方监管机构之间的沟通

为防范跨区域金融风险，进一步完善地方金融监管体系，地方金融监管当局之间应当积极沟通，有效合作，形成合力。对于跨区域的金融风险，要打破区域壁垒和信息壁垒，让违法违规行为在第一时间被识别，提高跨区域金融风险的联动防控能力。

5、改革组织体系，注重人才培养，强化监管能力建设

改变地方金融监管当局“增长支持型”组织架构，应深化组织体系结构调整，强化金融监管的组织安排，强化金融监管能力建设，形成经济增长与金融监管相统筹、日益强化金融监管职能的组织架构安排，逐步构建“监管驱动型”组织体系。与此同时，中央监管机构应强化对地方金融监管机构的政策指导、业务指引和人员培训等支持力度，地方监管当局应强化自身经济、金融、技术、监管等领域的学习、研究、实践，提升自身监管水平和能力。引进一大批高素质、跨学科的综合性人才，建设一个能自我学习、自我提升和适应变化、金融与技术“双驱动”的地方金融监管人才体系。

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