姜卫东：轨道交通项目如何实现PPP与专项债结合？

在10月底，财政部政府和社会资本合作（PPP）中心主办的“2019第五届中国PPP发展（融资）论坛”上，财政部副部长邹加怡表示：”探索PPP与专项债的结合，撬动社会投资，发挥协同加力效应”。财政部PPP中心主任焦小平也表示：“PPP与专项债两者结合有利于降低PPP项目的融资成本，未来也将降低财政压力。在不少基础设施领域专家看来，专项债与PPP模式结合逐步成为各方共识。

那么对投资巨大轨道交通领域该如何将专项债如何与PPP模式结合？对此，经济观察网 记者专访了大岳咨询董事总经理姜卫东，姜卫东以及他的团队在中国多个城市操作了10余条轨道交通项目。

经济观察网：现在轨道交通领域PPP模式在发展和项目操作中存在哪些困难？

姜卫东：按照PPP合作范围划分，目前轨道交通领域PPP项目主要有两种模式。模式一：整体PPP模式，即将轨道交通土建、机电设备全部纳入PPP项目合作范围，项目公司负责土建、机电设备投资建设，并负责项目运营，项目公司通过票务收入和非票务收入回收投资并获取投资回报，不足部分由政府给予缺口补助，运营补贴纳入政府预算。模式二：部分PPP模式，即仅将轨道交通机电设备部分纳入PPP项目合作范围，政府负责土建部分投资建设，项目公司负责机电设备投资建设，并负责项目运营，项目公司通过票务收入和非票务收入回收投资并获取投资回报，不足部分由政府给予缺口补助。

轨道交通领域PPP项目采用模式一要求政府给予的缺口补助金额较高，为减轻地方财政承受能力压力，预留财政承受能力空间，多数地方通过政府性基金预算安排缺口补助。2019年3月，财政部印发《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金〔2019〕10号，简称“10号文”），10号文明确“新签约项目不得从政府性基金预算、国有资本经营预算安排PPP项目运营补贴支出”。10号文出台后，如轨道交通领域采用模式一实施，缺口补助只能通过一般公共预算支出，直接增加了地方财政承受能力压力，挤压了地方PPP运作空间，甚至部分地区轨道交通领域放弃采用PPP模式实施。此外，模式一纳入PPP实施范围的项目投资额较高，项目公司融资压力较大，部分项目因为融资困难而停滞。

而在模式二下，政府又在土建部分资金筹措方面面临较大压力。

经济观察网：现在正在推行的专项债对轨道交通领域的项目推进有何影响？

姜卫东：2017年8月，财政部发布《关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》，根据该通知，2017年优先选择土地储备、政府收费公路2个领域在全国范围内开展试点，同时鼓励有条件的地方立足本地区实际，积极探索在有一定收益的公益性事业领域分类发行专项债券。2017年12月，深圳市通过深圳证券交易所政府债券发行系统成功招标发行全国首例轨道交通专项债——2017年深圳市轨道交通专项债券。本次发行的专项债券建设项目为深圳市轨道交通14号线，项目估算总投资为395.43亿元，其中195.43亿元（占总投资的49.4%）为项目资本金，由政府财政预算安排，另有200亿元（占总投资的50.6%）按照实际使用需求分年度发行专项债券募集，通过地铁运营收入和上盖物业开发收入还本付息。

2019年6月，中办、国办印发《关于做好地方政府专项债发行及项目配套融资工作的通知》（简称“通知”），通知明确专项债可作重大项目资本金。通知下发一个月后，内蒙古成功发行首批专项债作为项目资本金，”债贷组合”模式的项目——呼和浩特新机场项目和集大高铁项目应运而生。这两个项目的特点：一是呼和浩特新机场项目发行专项债作为资本金，对通知”国家重点支持的铁路、国家高速公路和支持推进国家重大战略的地方高速公路、供电、供气项目”的专项债适用范围有所突破。二是资本金不能全部由专项债充当，但对专项债占资本金的比例未做严格限定。鉴于轨道交通项目有地铁运营收入和沿线土地开发收入，有的地方政府还设立轨道交通专项资金，因此轨道交通领域可以参照内蒙古首批专项债模式进行探索，即通过资本金（财政资金+专项债）+债务资金（银行贷款）运作。

2019年9月，国常会提出进一步扩大专项债的适用范围，对于投向重点基建领域、重大基础设施领域的专项债均可用作项目资本金，为轨道交通领域专项债运作提供强有力的政策支持。

通过轨道交通专项债的发行，有效缓解了轨道交通项目的资金压力。有些地方的轨道交通项目又回归了传统的政府自建自营模式。

经济观察网：轨道交通领域PPP模式和专项债结合该如何操作？

姜卫东：轨道交通项目采用PPP模式可以引进优秀社会资本的经验和技术，降低项目综合成本，提高项目效率，提升项目运营服务质量。而专项债的发行可以为轨道交通项目提供资金支持。两者相结合可以发挥各自优势，实现协同效应。在模式设计上，针对模式一项目公司融资困难、政府缺口补助支出责任较高，模式二政府自主投资建设部分资金筹措困难的特点，我们建议可以采取以下方案：

将轨道交通项目整体采用PPP模式实施，但划分为A、B两部分，A为土建部分，B为机电设备部分。A部分由政府通过财政资金+专项债筹措资金，专项债通过轨道交通项目沿线土地开发收入或政府设立的轨道交通专项资金偿还。专项债可以部分作为项目资本金。B部分投资由项目公司（或社会资本）通过自有资金和银行贷款解决。

政府通过公开竞争方式选择社会资本，由社会资本组建项目公司，负责A部分的建设（代建或施工总承包等方式）和B部分投资、建设，并负责项目的运营。项目公司通过票务收入和非票务收入收回投资并取得回报。运营期满，项目公司将项目移交给政府或政府指定机构。

上述方案通过发行专项债实现了轨道交通项目融资与沿线土地开发的有机结合，在资金运作方面，一是解决了轨道交通整体PPP模式无法使用政府性基金预算造成财政承受能力压力较大的问题；二是减轻了项目公司（社会资本）资金筹措压力；三是专项债作为项目资本金，较社会资本回报要求低，降低了项目的整体融资成本。考虑到专项债额度有限，可以适当调整A、B两部分所含合作范围，以满足项目资金需求；如B部分投资和回报无法完全通过票务收入和非票务收入覆盖，则政府可通过一般公共预算安排相应的缺口补助。