胡滨：监管沙盒是金融科技创新与监管匹配的新探索

当前，金融科技推动金融创新，成为全球跨界融合创新的典型代表，新技术、新业态、新理念正深刻改变金融服务的供给体系。但是，机遇与挑战并存。金融科技发展及其相关创新对金融服务供给结构、供求匹配以及风险布局等带来了实质性变化，对金融监管体系带来了更为显著的监管挑战，金融创新和金融监管的平衡问题十分突出。《理论周刊》就如何寻求金融科技创新与金融监管匹配的问题，专访了中国社会科学院金融研究所副所长胡滨研究员。胡滨认为，金融科技创新是提升国际金融核心竞争力的重要支撑力量，监管沙盒是寻求金融科技创新与金融监管匹配的重要政策探索，政府应该在监管沙盒中发挥基础性的引导作用，而监管豁免或监管弹性是监管沙盒实施的重要保障。

《金融时报》记者：为什么说金融科技创新是提升国家金融核心竞争力的重要支撑力量？

胡滨：金融科技是金融与科技结合的新理念。当金融和科技真正融合，移动互联、人工智能、大数据、云计算、区块链等技术真正应用于金融体系的期限转换、信用转换、收益转换以及风险转换之中，金融科技不仅延伸、升级并创新了金融服务理念、思维、流程及业务，更重要的是，金融科技在金融体系中凸显了资源要素整合功能。

金融科技是国际金融市场金融创新的主导驱动力之一，是全球跨界融合创新的典型代表，是各个经济体金融体系竞争力的着力点。目前主要的金融科技包括大数据、云计算、区块链、人工智能、数字货币和生物识别等，应用领域涵盖了支付、交易结算、信贷、零售银行、投资理财和保险等。金融科技引领的技术进步具有多重性和重叠性，凸显了技术创新及协同增效作用，并在重塑全球经济和国际金融体系。

《金融时报》记者：金融科技创新给金融体系带来新发展动力的同时，又带来哪些风险？

胡滨:金融科技创新与传统金融创新存在显著差异，同时金融科技创新具有多样风险的特殊性，金融科技创新对金融监管体系的挑战更加多元，带来的金融创新与金融监管的权衡问题更为凸显。从金融科技发展特征与传统监管范式的适配性来看，在金融科技发展进程中，金融科技以其跨界化、去中介、分布式、智能化等特点给现有金融监管体系带来了重大的挑战。

比如，跨界化主要体现在三个方面：一是金融科技至少跨越了技术和金融两个部门。二是金融科技中的金融业务可能跨越了多个金融子部门。三是金融科技业务可能跨越国境并涉及多个监管主体。金融科技的跨界化是行业层面甚至是体系层面的跨界，比金融领域的综合化经营更加复杂。随着金融与科技的融合发展，金融市场与金融产品的跨界化会导致监管边界的模糊与重叠，从而产生监管真空与监管漏洞，给金融监管体系带来深远影响，甚至存在更为显著的系统重要性问题或系统性风险。

由于金融科技创新具有跨界性、去中介以及自伺服等差异化特征，在金融科技创新没有推向市场之前，了解科技与金融融合引致的内在关联性，剖析混业经营可能导致的监管漏洞或灰色地带，对于控制风险水平特别是防范系统性金融风险或危及社会稳定的风险是极其必要的。为此，需要一个更多市场主体参与、更多应用场景假定和更多金融监管观察的机制才能观察、测试以及评估金融科技的潜在影响。

《金融时报》记者：监管沙盒作为一种创新与风险权衡的监管探索，它具体的内涵和功能是什么呢？

胡滨：监管沙盒是金融监管当局为金融科技创新提供一个时间和范围有限的模拟测试机制。英国是金融科技创新支持最为显著的经济体，是监管沙盒的最早实践者。在2014年英国金融市场行为监管局的政策咨询中，金融科技创新就成为了核心的政策议题。英国金融行为管理局创新改革的主要目标是鼓励金融体系进行创新，为金融服务提供新的业务模式，为企业和消费者提供更加便捷和高效的服务，同时使得英国在全球金融体系竞争中保持持续的竞争力。监管沙盒就是在英国政府上述考量下提出的。现已引入该机制的金融监管当局对监管沙盒的解释与实践虽有所不同，但大致都是对英国监管沙盒机制的借鉴、发展与创新。

监管沙盒对于追踪金融科技业务发展和风险演进的路径、填补金融监管缺位是非常有益的，监管沙盒具有传统金融监管体系所没有的、与金融科技创新相匹配的重要特质。

首先，小范围监管沙盒试验就能激发监管敏捷性。比如，基于第三方支付的金融业务拓展、数据集聚、客户归集等可能引发的风险，对于特定金融科技业务相关的流动性缓释要求、资本充足率要求和内在关联性考察等，都可以在沙盒试验中直接触发监管者的敏捷反应。

其次，沙盒机制为创新者和监管者提供金融创新潜在风险的一种“可视化”机制。金融科技创新者和监管者可以在沙盒试验中考察金融机构、科技企业甚至其他类型参与方的创新机制、业务跨界、内在关联、风险传导和监管短板等，观察金融科技创新如何开展有别于传统金融机构的跨界业务架构、去中介化机制以及去中心化体系等。

再次，沙盒机制为隐私保护和数据安全提供了一种可控的测试空间。监管沙盒为金融监管部门的规制适用性尤其是金融科技生态体系下的消费者保护和数据保护要求提供一种可控但又接近市场运行现状的模拟环境。

最后，沙盒机制对于金融科技的跨部门监管协调提供一种验证条件。强化对金融科技实体的数据隐私、消费者保护和数据共享的监管是需要跨部门协同合作的，各个部门的职责和合作要点需要在金融科技业务尚未全面展开就充分考证或测试，沙盒机制为此提供了一种可行性。还有，沙盒机制对于提升金融监管机构对技术的认知和监管科技水平，提供了重要的“事前监管”基础。

《金融时报》记者：除了英国，还有哪些经济体进行了监管沙盒探索？您对监管沙盒的总体评价是什么呢？

胡滨:海外监管当局对于金融科技发展、创新及监管匹配提出了较多的改革思考和探索，英国、新加坡、澳大利亚、加拿大、中国香港、越南、马来西亚、荷兰等经济体都进行了监管沙盒的探索。各个经济体监管沙盒的政策框架根据自身金融科技和监管体系的情况而定，均存在一定的差异性，比如在政策的适用机构范围大小、具体政策目标和适用领域等方面各国都根据自身情况实施了不同的设计方案。其中，新加坡提出的监管沙盒制度很大程度上沿袭了英国的规范，澳大利亚推出的监管沙盒主要以申请许可证的模式运行，中国香港则结合本地区分业监管的特点，对银行、证券、保险业分别设置监管沙盒，形成了一个主体三支柱的监管沙盒体系。

总体而言，从各经济体监管沙盒实践来看，监管沙盒包容性和主动性监管理念有助于企业实现创新方案，提高合规能力，并一定程度上减轻了创新产品或服务面市后的监管成本。另外，监管沙盒在增加金融监管的专业性、前瞻性和技术性以及提供更为丰富的监管工具等方面也发挥了积极作用。但是，监管沙盒依然存在无法忽略的局限性，比如测试时限、应用空间、监管适用等与现实的情形存在实质性差别。

为了深入了解国际社会在监管沙盒的政策实践，更好地服务国内监管沙盒创新，我们金融研究所组织中青年科研骨干从金融科技发展状况、监管沙盒机制的行业背景、政策框架、运行机制以及政府职能等方面对英国、澳大利亚、新加坡、中国香港、加拿大、泰国、马来西亚和荷兰等经济体的监管沙盒实践进行梳理归纳、总结提炼和比较，并在此基础上结合中国金融科技的发展状况，提出中国版监管沙盒的顶层设计。具体的，可以参见中国金融出版社刚刚出版的《监管沙盒：理论框架与国际经验》一书。

《金融时报》记者：您认为海外监管沙盒实践和探索中最为重要的考量是什么？

胡滨:在监管沙盒实践中，政府的引导作用是非常重要的。政府在金融科技发展中的作用十分显著，对于监管沙盒的框架设计和机制起到了决定性作用，是一种主动作为的政策理念。综合各个经济体的政策实践，政府主要在以下四个方面发挥作用：一是金融科技创新促进原则以及重点领域设定；二是监管沙盒运行机制设计、实施与调整；三是金融科技监管的理念、框架、工具甚至制度的适度调整；四是建立政府与业界的共同合作及交流机制。

从目前各经济体的实践来看，监管沙盒机制的设立和发展基本是一个自上而下的逻辑，政府引导功能十分凸显。最为典型的经济体是英国、澳大利亚和新加坡，三个经济体的政府在金融科技创新促进和金融服务体系与现代技术融合上发挥了重要的引导作用。英国首相办公室、英格兰银行、英国政府科学办公室等机构认为数字经济在未来是国际竞争力的重要体现，政府应该加以主导。新加坡更是将金融科技创新作为其塑造全球智慧金融中心的基本战略，强调监管者利用新兴技术创造一个监管新环境，对于提升金融创新水平和全球竞争力是一个基础性工作。澳大利亚监管当局指出，数据战略与公共数据政策、2020数据链接政策等政府全局性战略是一致的，数据战略对于强化澳大利亚的全球优势具有实质性作用。

监管者的监管豁免或监管弹性是监管沙盒实施的重要保障。各经济体对支付清算、信用转换、数字货币、资产管理、跨境资金转移、保险、金融咨询等业务创新以及大数据、云计算、分布式技术、机器学习、人工智能、监管科技等技术创新进行了监管沙盒测试。监管当局不断对监管沙盒各项要素和运行机制进行完善，形成了比较全面的监管沙盒实施体系，如此广泛的领域得以在沙盒测试，主要是相关监管当局对监管法律、体制机制、限制性监管、监管豁免及消费者保护等进行匹配性改进或创新，不断完善金融科技创新的监管体系。

《金融时报》记者：在新冠肺炎疫情冲击下，监管沙盒实践有何重大的意义？

胡滨:在新冠肺炎疫情冲击下，金融科技、数字普惠金融的作用十分突出，金融科技创新的动力将进一步加速。金融科技及数字化金融加速了消费者习惯的转变，我国互联网普及率明显进一步提升，金融服务数字化水平明显提升，“数字鸿沟”将加速缩小。商业模式的数字化转型提速，企业商业行为在发生巨大的转变，开始拥抱、迎接、启动自己的数字化转型。数字金融助力治理体系和治理能力现代化。我们国家提出推进国家治理体系和治理能力现代化建设。什么是治理体系和能力现代化？具体表现是什么？新冠肺炎疫情给了一个很好的答案。大家天天在关注疫情最新数字和动态，习惯了看舆情信息和辟谣信息，用手机定位查询高危小区，现在又在使用“健康码”，这背后事实上都是政府在进行数字化转型，政府管理和国家治理在数字化转型。

在此情形下，金融科技创新监管应该更加具有前瞻性、包容性和针对性，通过加速推进监管沙盒等监管创新，利用新兴的监管科技技术，营造更好的数字普惠金融发展环境和监管环境，尤其强化对疫情冲击严重地区的家庭、企业和社会的金融服务创新，继续通过技术手段强化内部疫情反弹和外部疫情输入等风险管理，利用金融科技和数字化服务更好地实现疫情防控、民生保障、复工复产和经济恢复。